基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看政府采購(gòu)政策的歧視原理和效果（上）

【探討與爭(zhēng)鳴】

基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看政府采購(gòu)政策的歧視原理和效果（上）

■ 連文怡

隨著國(guó)際貿(mào)易理論的不斷深化，越來(lái)越多的貿(mào)易領(lǐng)域被納入到多邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)議之中。作為各國(guó)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)全球貿(mào)易自由化的深度和廣度具有重要影響。然而，與貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的自由化相比，政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放進(jìn)程明顯滯后，其推進(jìn)面臨復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)阻力。自1946年美國(guó)提出《國(guó)際貿(mào)易組織憲章》，首次建議將政府采購(gòu)問(wèn)題納入多邊貿(mào)易協(xié)議以來(lái)，政府采購(gòu)自由化經(jīng)歷了從《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下簡(jiǎn)稱GATT）到世界貿(mào)易組織（WTO）的發(fā)展過(guò)程。盡管《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）旨在通過(guò)促進(jìn)市場(chǎng)透明度和公平競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放，但實(shí)際成效不如預(yù)期，成員國(guó)之間的歧視性采購(gòu)政策仍普遍存在。尤其是發(fā)展中國(guó)家，出于對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)安全的考量，對(duì)加入GPA表現(xiàn)出較低的積極性。這一現(xiàn)實(shí)凸顯了國(guó)際規(guī)則在推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)自由化方面的局限性。

政府采購(gòu)市場(chǎng)自由化的重要性不僅體現(xiàn)在提升全球資源配置效率和擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，更涉及各國(guó)在經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)家利益之間的平衡。自由化有助于降低政府采購(gòu)成本、提高透明度和增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但同時(shí)也可能對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)及關(guān)鍵行業(yè)的國(guó)家控制力造成沖擊。因此，如何在多邊貿(mào)易規(guī)則下有效推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放，同時(shí)維護(hù)各國(guó)政策自主性與經(jīng)濟(jì)安全，是當(dāng)前全球貿(mào)易體系亟待解決的重要課題。

政府采購(gòu)市場(chǎng)的貿(mào)易自由化演進(jìn)

第二次世界大戰(zhàn)后，各國(guó)為提高生活水平、增加收入與就業(yè)，普遍采取減少貿(mào)易壁壘的做法。國(guó)際社會(huì)試圖建立一個(gè)全新的貿(mào)易體系，以避免戰(zhàn)爭(zhēng)并振興全球經(jīng)濟(jì)，其主要路徑在于依托雙邊、區(qū)域或多邊談判達(dá)成貿(mào)易協(xié)議。1946年9月，美國(guó)在其提出的《國(guó)際貿(mào)易組織憲章》草案中首次將政府采購(gòu)列為重要議題。然而，因多數(shù)學(xué)術(shù)界與政府決策者普遍希冀保留對(duì)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商的保護(hù)，政府采購(gòu)最終未被納入GATT第三條第8款（a）項(xiàng)的自由貿(mào)易義務(wù)范圍，留下了允許政府采購(gòu)活動(dòng)“公然”歧視外國(guó)供應(yīng)商的法律空白。

盡管建立一個(gè)統(tǒng)一且長(zhǎng)期有效的全球貿(mào)易組織的初衷未能完全達(dá)成，多邊談判在后續(xù)仍對(duì)貿(mào)易的便利化和監(jiān)管發(fā)揮重要作用。1948年生效的GATT確立了通過(guò)關(guān)稅減讓或配額安排來(lái)推進(jìn)貿(mào)易自由化的框架。隨著人們意識(shí)到關(guān)稅在國(guó)際貿(mào)易壁壘中的重要性逐漸下降，GATT體系也將非關(guān)稅壁壘納入其談判議程，并推動(dòng)在特定政策領(lǐng)域制定一系列附屬協(xié)議。其中，政府采購(gòu)議題于東京回合（1973年—1979年）中正式納入談判。此后，GATT體系在實(shí)踐中逐漸演化為兼具規(guī)則制定與機(jī)構(gòu)功能的多邊貿(mào)易制度，其核心原則包括非歧視原則，對(duì)全球貿(mào)易秩序的塑造產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

WTO于1995年成立后，接管了GATT的制度職能，并將非歧視原則繼續(xù)作為其根本原則之一。所有在WTO框架下運(yùn)作的協(xié)議皆應(yīng)遵循貿(mào)易自由化的總體目標(biāo)，GPA也不例外。與GATT主要關(guān)注降低關(guān)稅不同，WTO體系在經(jīng)濟(jì)與司法紀(jì)律等方面更為完善，涵蓋了所有與貿(mào)易相關(guān)的實(shí)踐領(lǐng)域。GPA在談判方式上沿襲GATT時(shí)期的傳統(tǒng)，通過(guò)雙邊談判列表式承諾并最終整合至附件。然而，此種模式在GPA框架下并未提供充足的法律確定性，也未能有效消除各成員國(guó)在政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的實(shí)際障礙。WTO為各成員構(gòu)建了一個(gè)具有“憲法”性質(zhì)的制度框架，通過(guò)條約所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，將原則與例外作系統(tǒng)性銜接。GATT仍保持政府間條約，而WTO則發(fā)展為一個(gè)由成員在共識(shí)下運(yùn)作的國(guó)際組織。

在WTO誕生之前，GATT多邊談判遵循“主要供應(yīng)國(guó)規(guī)則”，即對(duì)某一產(chǎn)品提出減讓請(qǐng)求，往往由其最大供應(yīng)國(guó)發(fā)起。通過(guò)多邊協(xié)商，主要供應(yīng)國(guó)在談判中享有較大話語(yǔ)權(quán)，從而形成事實(shí)上的“特權(quán)俱樂(lè)部”。在20世紀(jì)60年代中期，由于政府在商品與服務(wù)采購(gòu)中的地位愈發(fā)重要，英、法、日、德、美等主要貿(mào)易國(guó)均施行或強(qiáng)化了“國(guó)內(nèi)優(yōu)先”政策，并希望削弱貿(mào)易伙伴政府采購(gòu)市場(chǎng)中的歧視性做法，由此推動(dòng)政府采購(gòu)議題在經(jīng)合組織平臺(tái)率先浮現(xiàn)，并最終在1976年?yáng)|京回合貿(mào)易談判中得以系統(tǒng)討論。

——多邊談判下的努力。

自WTO成立以來(lái)，大多數(shù)傳統(tǒng)的貿(mào)易歧視措施已在多邊框架下得到約束。然而，WTO幾大基礎(chǔ)協(xié)議仍給予政府采購(gòu)一定程度的豁免。比如，GATT第三條第8款（a）排除了政府采購(gòu)活動(dòng)適用國(guó)民待遇義務(wù)的可能；《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第十七條在適用范圍上也排除了政府采購(gòu)。這些豁免事實(shí)上意味著政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放亟須更具針對(duì)性的協(xié)議安排。

在1979年?yáng)|京回合期間，GATT框架下曾制定過(guò)若干“多邊性”政策規(guī)則，但最終僅有政府采購(gòu)、民用飛機(jī)采購(gòu)等少數(shù)協(xié)議保留多邊性質(zhì)。WTO成立后，政府采購(gòu)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放一直面臨爭(zhēng)議。自1996年起，WTO曾多次嘗試發(fā)起相關(guān)談判，但在多輪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上因成員分歧難以彌合，關(guān)于政府采購(gòu)的協(xié)議談判主要停留在“透明度”層面。2004年8月1日通過(guò)的總理事會(huì)決定，雖為可能的談判續(xù)航提供了依據(jù)，但在多哈回合期間，因發(fā)展中成員普遍反對(duì)，未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

與此同時(shí)，1995年在GATS框架下對(duì)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域政府采購(gòu)的談判并未單獨(dú)成章，而被視作“一種服務(wù)貿(mào)易實(shí)踐”進(jìn)行。根據(jù)授權(quán)，GATS生效后兩年內(nèi)應(yīng)就服務(wù)業(yè)政府采購(gòu)展開(kāi)多邊談判。然而，與此相關(guān)的工作組提案與反提案寥寥，核心爭(zhēng)議如定義與市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題至今尚未形成廣泛共識(shí)。

——WTO框架下的GPA。

基于上述背景，目前WTO框架下的GPA仍是推進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的主要多邊工具。理論上，成員數(shù)量越多，政府采購(gòu)開(kāi)放的范圍與深度越易擴(kuò)大。然而，相較于WTO其他對(duì)全部166個(gè)成員具有約束力的核心協(xié)議，GPA至今僅有49個(gè)簽署方，自1996年生效以來(lái)擴(kuò)員速度并不理想。除少數(shù)經(jīng)濟(jì)體（如新西蘭等）展現(xiàn)了自愿加入的意愿外，大部分發(fā)展中國(guó)家對(duì)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)依然保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，加入者寥寥。

誠(chéng)然，多邊層面推進(jìn)政府采購(gòu)自由化的努力目前呈現(xiàn)相對(duì)停滯，但并不意味著WTO成員對(duì)制定政府采購(gòu)規(guī)則的嘗試已然放棄。事實(shí)上，所有主要發(fā)達(dá)國(guó)家均已加入GPA，而絕大部分持觀察員身份的經(jīng)濟(jì)體為發(fā)展中國(guó)家或處于轉(zhuǎn)型期的國(guó)家。這種國(guó)別格局在某種程度上折射出貿(mào)易政策的民族主義根基：貿(mào)易政策本質(zhì)上難免帶有歧視性（即對(duì)外國(guó)生產(chǎn)商的區(qū)別對(duì)待）。但從經(jīng)濟(jì)理論角度看，貿(mào)易壁壘會(huì)損害整體福利，互惠式開(kāi)放則能實(shí)現(xiàn)正和博弈。正因如此，創(chuàng)建并加強(qiáng)GPA，給予各成員更廣闊、穩(wěn)定的互利共贏空間，仍是全球貿(mào)易政策發(fā)展的應(yīng)有之義。

政府采購(gòu)的非關(guān)稅壁壘效應(yīng)

非關(guān)稅壁壘通常被界定為“任何導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)整體收入無(wú)法達(dá)到其潛在最高水平的政策”，此類政策可能在不同程度上影響國(guó)際貿(mào)易的規(guī)模或商品結(jié)構(gòu)。在肯尼迪回合（1963年—1967年）中，主要工業(yè)國(guó)家就大幅削減關(guān)稅達(dá)成共識(shí)。隨著關(guān)稅壁壘明顯下降，私人貿(mào)易商與政府部門逐漸意識(shí)到非關(guān)稅壁壘具有更為顯著的限制性。自此之后，削減非關(guān)稅壁壘成為國(guó)際貿(mào)易政策的重要議題。鮑德溫自20世紀(jì)70年代以來(lái)的研究以及相關(guān)實(shí)證分析，都證實(shí)了非關(guān)稅壁壘對(duì)一般貿(mào)易所產(chǎn)生的扭曲影響。

在政府采購(gòu)領(lǐng)域，歧視性做法亦可視為非關(guān)稅壁壘的一種，既可能是法定的，也可能是事實(shí)上的。事實(shí)上的歧視常見(jiàn)于政府擁有較大自主裁量權(quán)的采購(gòu)程序中，如依賴選擇性招標(biāo)與單一招標(biāo)的模式，而公開(kāi)招標(biāo)通常被視為更具透明度。比如，在挪威和荷蘭，選擇性招標(biāo)程序分別占政府采購(gòu)合同總量的50%和75%；英國(guó)公開(kāi)招標(biāo)的比例僅為1%，顯示在選擇性或單一招標(biāo)中歧視發(fā)生的可能性更高。法定歧視通常經(jīng)由國(guó)內(nèi)立法賦予，為本國(guó)供應(yīng)商、中小企業(yè)或契合特定政策（如綠色采購(gòu)）目標(biāo)的供應(yīng)商提供優(yōu)勢(shì)。世界銀行于2017年發(fā)布的《公共采購(gòu)基準(zhǔn)評(píng)估報(bào)告》顯示，在被調(diào)查的180個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，約47%在其公共采購(gòu)制度中對(duì)中小企業(yè)有法定優(yōu)惠。類似偏好廣泛存在于撒哈拉以南非洲、澳大利亞與新西蘭等國(guó)家和地區(qū)的政府采購(gòu)實(shí)踐中。

即便在簽署了GPA的環(huán)境下，外國(guó)供應(yīng)商在部分國(guó)家仍面臨一定程度的歧視。例如，黑山、列支敦士登、韓國(guó)、挪威、新西蘭等國(guó)在各自的GPA覆蓋清單中均保留了不同范圍的豁免條款。歐盟與美國(guó)雖已通過(guò)1993年的雙邊協(xié)議承諾大幅開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，但在自身的GPA總則中亦存在不歧視義務(wù)的例外情形。整體而言，GPA雖有效降低了成員間的政府采購(gòu)歧視，但其效果仍不盡理想。實(shí)證研究表明，政府采購(gòu)市場(chǎng)中的歧視或偏袒依然普遍。在歐盟，超過(guò)GPA門檻的采購(gòu)項(xiàng)目中僅有3%—4%的合同授予其他GPA成員的外國(guó)供應(yīng)商。日本與瑞士的對(duì)外開(kāi)放程度也顯著低于應(yīng)有水平。在未加入GPA的國(guó)家中，特別是發(fā)展中成員或地區(qū)，歧視性措施更為明顯，如科威特、巴拉圭、菲律賓、卡塔爾、委內(nèi)瑞拉等都對(duì)本地供應(yīng)商實(shí)行價(jià)格優(yōu)惠?？梢?jiàn)，在全球政府采購(gòu)市場(chǎng)中，非關(guān)稅壁壘仍舊是實(shí)現(xiàn)全面自由化的一大挑戰(zhàn)。

歧視性政府采購(gòu)政策的效果

歧視性政府采購(gòu)政策通常表現(xiàn)為兩大類型：一是完全排斥外國(guó)供應(yīng)商的排他性歧視，典型做法包括未向外國(guó)供應(yīng)商充分提供招標(biāo)信息、選擇性招標(biāo)或單一來(lái)源招標(biāo)等；二是在不完全排斥的前提下，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商進(jìn)行各種優(yōu)待來(lái)限制競(jìng)爭(zhēng)、抬高外國(guó)供應(yīng)商競(jìng)標(biāo)難度的偏袒性歧視，如對(duì)外來(lái)投標(biāo)設(shè)定外國(guó)成分上限、設(shè)置過(guò)于特定或不必要的技術(shù)規(guī)格、對(duì)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商提供價(jià)格優(yōu)惠等。以1933年《購(gòu)買美國(guó)貨法案》為例，該法為國(guó)內(nèi)供應(yīng)商設(shè)定6%的優(yōu)惠幅度、小型供應(yīng)商12%的優(yōu)惠幅度，軍事采購(gòu)更是高達(dá)50%。由于排他性歧視具有較高的外顯度，在國(guó)際政府采購(gòu)協(xié)議的監(jiān)管下易招致?tīng)?zhēng)議，因此多數(shù)國(guó)家傾向于采用更具隱蔽性的偏袒性歧視手段。無(wú)論歧視采取何種形式，其核心效果在于提高國(guó)內(nèi)供應(yīng)商在政府采購(gòu)中的中標(biāo)概率，并在國(guó)際貿(mào)易中制造額外障礙。

從表面上看，歧視性政府采購(gòu)似乎與關(guān)稅政策功能相近：通過(guò)保護(hù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、限制進(jìn)口來(lái)實(shí)現(xiàn)自給自足的重商主義目標(biāo)。然而，政府采購(gòu)需求、國(guó)內(nèi)供給與進(jìn)口三者間的關(guān)系并非如此簡(jiǎn)單。若在市場(chǎng)上實(shí)行完全競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)、同質(zhì)供給假設(shè)，且產(chǎn)品無(wú)差異化，則歧視性采購(gòu)可能在某些情形下并不影響進(jìn)口水平，甚至可能導(dǎo)致進(jìn)口意外上升。

情形一：政府需求不超過(guò)國(guó)內(nèi)供給。在完全競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品同質(zhì)的情形下，若國(guó)內(nèi)產(chǎn)能足以滿足政府的全部需求，則政府可通過(guò)排他性歧視（即完全排斥外國(guó)投標(biāo)）將其需求全部交由本土供應(yīng)商來(lái)滿足。此時(shí)，原本可用于私人市場(chǎng)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)能被“挪用”至政府訂單，私人部門因供給不足會(huì)轉(zhuǎn)而增加進(jìn)口。結(jié)果是政府進(jìn)口減少但私人進(jìn)口增加，整體進(jìn)口水平并未顯著下降，最終歧視性采購(gòu)對(duì)總體進(jìn)口的削減效果趨于無(wú)效。

情形二：總需求完全依賴進(jìn)口。當(dāng)外國(guó)供應(yīng)商在本行業(yè)或該領(lǐng)域呈寡頭壟斷地位、國(guó)內(nèi)供應(yīng)極為薄弱時(shí)，政府往往通過(guò)偏袒性采購(gòu)為本國(guó)新興產(chǎn)業(yè)保駕護(hù)航。在此背景下，如果價(jià)格偏好設(shè)置足夠高，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商能在政府招標(biāo)中勝過(guò)外國(guó)廠商并實(shí)現(xiàn)盈利，但私人市場(chǎng)仍可能因追求成本優(yōu)勢(shì)而采購(gòu)?fù)鈬?guó)產(chǎn)品，從而并未徹底排斥外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。更重要的是，偏袒政策本身并不能保證國(guó)內(nèi)廠商擁有降低成本、提升競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在動(dòng)力；即便在雙頭壟斷的格局下獲得短期盈利，也未必能長(zhǎng)期維持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)地位。

情形三：國(guó)內(nèi)供給與外國(guó)供給為不完全替代品（異質(zhì)供應(yīng)）。若國(guó)內(nèi)與國(guó)外供應(yīng)之間存在差異化，即部分需求依賴外國(guó)供給來(lái)滿足，則政府仍可通過(guò)價(jià)格偏好措施將更多公共訂單傾向于國(guó)內(nèi)廠商。然而，這會(huì)導(dǎo)致私人部門因國(guó)內(nèi)供給短缺而增加進(jìn)口，從而抵消政府部門減少進(jìn)口的部分效果。此外，如果偏好政策采取固定溢價(jià)（從價(jià)稅）的方式，政府以進(jìn)口價(jià)格加上一定比例補(bǔ)貼的形式采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，反而可能令進(jìn)口增加?？梢?jiàn)，在異質(zhì)供應(yīng)情形下，歧視政策對(duì)進(jìn)口的影響更具復(fù)雜性，可能導(dǎo)致價(jià)格、產(chǎn)能分配等多重扭曲。

從理論層面來(lái)看，在完全競(jìng)爭(zhēng)、同質(zhì)化產(chǎn)品及政府需求低于國(guó)內(nèi)總供給的情形下，歧視性采購(gòu)政策對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)出和進(jìn)口規(guī)模均無(wú)實(shí)質(zhì)性影響。如果在寡頭壟斷模型中進(jìn)一步推演，即便在競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜的行業(yè)，對(duì)歧視性采購(gòu)政策能否提升國(guó)內(nèi)供給、減少進(jìn)口也多持否定態(tài)度；有時(shí)甚至由于招標(biāo)溢價(jià)的存在，進(jìn)口會(huì)相應(yīng)增加。即排他性歧視尤其扭曲市場(chǎng)，但偏袒性歧視若處理不當(dāng)，同樣會(huì)對(duì)整體貿(mào)易量產(chǎn)生負(fù)面影響。

相關(guān)的實(shí)證研究也多佐證這一觀點(diǎn)：Lowinger（1976年）、Deardorff和Stern（1983年）比對(duì)20世紀(jì)70年代政府部門與私營(yíng)部門的實(shí)際進(jìn)口數(shù)據(jù)后認(rèn)為，若政府不歧視外國(guó)供應(yīng)商，國(guó)家整體的貿(mào)易效率會(huì)更高。Francois、Nelson和Palmeter（1996年）則關(guān)注美國(guó)在服務(wù)部門（尤其公用事業(yè)及國(guó)防相關(guān)部門）的歧視性采購(gòu)，發(fā)現(xiàn)國(guó)家所有或國(guó)家監(jiān)管（如公用事業(yè)、國(guó)防工業(yè)）的部門中，歧視性采購(gòu)現(xiàn)象極為顯著，而GPA對(duì)這類領(lǐng)域的覆蓋仍相當(dāng)有限。Trionfetti（2001年）進(jìn)一步指出，相同的歧視性措施在不同行業(yè)會(huì)產(chǎn)生截然不同的效果，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、行業(yè)特性以及政府需求量大小都會(huì)影響政策成效。

總體而言，歧視性采購(gòu)政策往往難以達(dá)成預(yù)期的“減少進(jìn)口、增加產(chǎn)出”效果，非歧視原則被視為更為穩(wěn)妥且效率更高的選擇。即使學(xué)界也有部分文獻(xiàn)認(rèn)為，歧視性措施在特定條件下可能幫助政府達(dá)成某些國(guó)內(nèi)目標(biāo)（如扶持新興產(chǎn)業(yè)），但需考量行業(yè)特點(diǎn)、市場(chǎng)規(guī)模、成本結(jié)構(gòu)等多種因素才具備一定正面效應(yīng)。在比較優(yōu)勢(shì)框架下，McAfee和McMillan（1989年）亦指出，透過(guò)提高市場(chǎng)準(zhǔn)入與透明度或許更能提升整體福利。因此，無(wú)論從理論推演還是實(shí)證研究來(lái)看，歧視性政府采購(gòu)政策對(duì)進(jìn)口與國(guó)內(nèi)供給的影響并不具備普適的正向作用；在多重市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，其扭曲成本往往高于潛在收益，因而非歧視原則仍是國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則設(shè)計(jì)的主流導(dǎo)向。

（作者系華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院助理研究員）

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現(xiàn)代國(guó)際貿(mào)易理論的發(fā)展與自由貿(mào)易的演進(jìn)

現(xiàn)有研究在GPA制度設(shè)計(jì)與實(shí)施效果、歧視性政府采購(gòu)政策的經(jīng)濟(jì)影響等方面已取得一定成果，但對(duì)制度執(zhí)行力和政策實(shí)際效果的系統(tǒng)分析仍顯不足。尤其是在多邊貿(mào)易體制下，如何平衡政府采購(gòu)自由化與各國(guó)經(jīng)濟(jì)政策主權(quán)的矛盾問(wèn)題，尚缺乏深入探討。此外，針對(duì)發(fā)展中國(guó)家在政府采購(gòu)自由化過(guò)程中的利益訴求和面臨的挑戰(zhàn)，學(xué)界的關(guān)注和研究仍然有限。深入分析國(guó)際規(guī)則如何在推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)自由化的同時(shí)兼顧各方利益，是完善全球貿(mào)易規(guī)則的重要方向。

基于此，從GPA推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)自由化中的作用與局限出發(fā)，系統(tǒng)評(píng)估成員國(guó)實(shí)施歧視性政府采購(gòu)政策在國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面的利益訴求，并剖析其背后的政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，或可以為未來(lái)國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，尤其是引導(dǎo)GPA的談判方基于“商談理性”共建更加開(kāi)放的政府采購(gòu)市場(chǎng)提供參考與借鑒。

現(xiàn)代國(guó)際自由貿(mào)易理論的發(fā)展

重商主義時(shí)期對(duì)自由主義的反擊，標(biāo)志著現(xiàn)代國(guó)際貿(mào)易理論的濫觴。整個(gè)19世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密與大衛(wèi)·李嘉圖的理論極大推進(jìn)了國(guó)際貿(mào)易的自由理念。斯密在其著作《國(guó)富論》中主張通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制在全球范圍內(nèi)分配資源，從而滿足各國(guó)利益。受自由市場(chǎng)理論影響，1860年簽署的《科布登—謝維爾條約》被視為現(xiàn)代貿(mào)易協(xié)議的先驅(qū)。該條約明確英、法兩國(guó)放棄歧視性商業(yè)政策，并在互予無(wú)條件最惠國(guó)待遇方面達(dá)成共識(shí)，包括后來(lái)可能給予其他貿(mào)易伙伴的關(guān)稅減讓。自《科布登—謝維爾條約》簽署以來(lái)，通過(guò)雙邊貿(mào)易協(xié)議實(shí)現(xiàn)分散式貿(mào)易自由化逐漸成為一種趨勢(shì)；與此相伴，最惠國(guó)原則也日益確立為多邊貿(mào)易自由化的核心原則，為自由貿(mào)易的普及起到了極大推動(dòng)作用。值得注意的是，最惠國(guó)原則尚未納入GPA，這在一定程度上導(dǎo)致GPA擴(kuò)展的步伐緩慢。

大衛(wèi)·李嘉圖與約翰·斯圖爾特·密爾在斯密自由貿(mào)易理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展，提出了比較優(yōu)勢(shì)與互惠貿(mào)易政策兩大關(guān)鍵概念，從而構(gòu)建了新的國(guó)際貿(mào)易理論框架?？梢哉f(shuō)，這兩個(gè)概念構(gòu)成了幾乎所有貿(mào)易協(xié)議的基礎(chǔ)，GPA亦不例外。其中，比較優(yōu)勢(shì)理論主張，各國(guó)應(yīng)集中力量生產(chǎn)并出口自己具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，從他國(guó)進(jìn)口本國(guó)生產(chǎn)效率較低的產(chǎn)品；互惠貿(mào)易政策則為歷次貿(mào)易談判奠定了基石，GPA的談判在實(shí)體覆蓋范圍上雖存在難度，尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，但基于國(guó)家間比較優(yōu)勢(shì)所達(dá)成的互惠貿(mào)易仍被視為一項(xiàng)正和博弈，為參與各方帶來(lái)共同利益。

1929年至1933年間爆發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)（即大蕭條），是迄今為止最為嚴(yán)重的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。大蕭條深刻暴露了市場(chǎng)缺乏國(guó)家干預(yù)模式的弊端，促使人們對(duì)這一主張進(jìn)行反思與修訂。也正是在此背景下，美國(guó)學(xué)者亞歷山大·漢密爾頓的《制造業(yè)報(bào)告》（1791年）和德國(guó)學(xué)者弗里德里?！だ钏固氐摹秶?guó)家政治經(jīng)濟(jì)體系》（1841年）在美國(guó)與德國(guó)得到廣泛關(guān)注。兩者都強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立關(guān)稅等貿(mào)易壁壘來(lái)扶持新興產(chǎn)業(yè)。在美國(guó)，高額的歷史性保護(hù)關(guān)稅政策更是推波助瀾，讓貿(mào)易保護(hù)主義迅速蔓延。1930年6月17日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《斯穆特—霍利關(guān)稅法》，將關(guān)稅提升至20世紀(jì)美國(guó)保護(hù)主義的最高水平，由此引發(fā)國(guó)際貿(mào)易限制的連鎖反應(yīng)。美國(guó)的貿(mào)易伙伴對(duì)此表示不滿，紛紛采取報(bào)復(fù)性關(guān)稅并進(jìn)行貨幣競(jìng)爭(zhēng)性貶值，多米諾骨牌效應(yīng)推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易在短期內(nèi)從溫和衰退滑向深重危機(jī)。

在此過(guò)程中，1933年頒布的《購(gòu)買美國(guó)貨法案》成為極具代表性的貿(mào)易壁壘措施之一。該法案要求美國(guó)聯(lián)邦政府在采購(gòu)商品時(shí)以美國(guó)制造品為優(yōu)先，以此保護(hù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商免受外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)壓力。其后，該法案被納入1982年《地面交通援助法案》，對(duì)外國(guó)企業(yè)在制造業(yè)和建筑業(yè)的政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)能力構(gòu)成進(jìn)一步限制。此類限制性措施在特朗普政府時(shí)期得以延續(xù)和強(qiáng)化，如“買美國(guó)貨、雇美國(guó)人”（2017年）政策，不僅壓縮了外國(guó)供應(yīng)商參與美國(guó)政府采購(gòu)合同的空間，而且也阻礙了美國(guó)在外國(guó)市場(chǎng)上獲取更多政府采購(gòu)機(jī)會(huì)的互惠潛能。此種歧視與限制政策，對(duì)于后來(lái)加拿大在省級(jí)和地區(qū)級(jí)層面進(jìn)一步擴(kuò)大GPA實(shí)體覆蓋范圍的談判，既構(gòu)成外在動(dòng)力，也成為重要阻力。

大蕭條昭示了保護(hù)主義或“以鄰為壑”政策的短視與低效。相反，自由貿(mào)易從經(jīng)濟(jì)與政治層面均更能惠及各方，原因在于貿(mào)易可為各國(guó)提供更加和平、穩(wěn)定的互動(dòng)環(huán)境。歧視性的貿(mào)易政策往往難以增進(jìn)政治與經(jīng)濟(jì)上的互信與合作。正如法國(guó)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴斯夏所言：“貨物不越境，士兵就會(huì)越境?！痹趪?guó)際關(guān)系尤其緊張的時(shí)期，歧視性貿(mào)易政策常常成為潛在的國(guó)際摩擦誘因。歷史亦證明，“以鄰為壑”的保護(hù)主義傾向在20世紀(jì)30年代前后直接催生了第二次世界大戰(zhàn)。然而，貿(mào)易與和平之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系；同樣，非歧視原則與良好外交關(guān)系之間也具有良性互動(dòng)。

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