劃清非招標(biāo)采購(gòu)管理的楚河漢界

■ 非招標(biāo)辦法（征求意見稿）重點(diǎn)看（1）

劃清非招標(biāo)采購(gòu)管理的楚河漢界

■ 編者按：

《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（征求意見稿）甫出，即引起了政府采購(gòu)業(yè)界的強(qiáng)烈反響。在這部旨在填補(bǔ)法律空白，解決非招標(biāo)方式采購(gòu)管理和操作實(shí)際問題的辦法中，哪些條款最值得關(guān)注和推敲？業(yè)內(nèi)人士又有怎樣的觀點(diǎn)和建議？本報(bào)特辟出專欄，以章節(jié)為單位，與您一同重點(diǎn)看。

■ 本報(bào)記者 張靜遠(yuǎn)

《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第一章為總則部分，共分4條，分別對(duì)辦法制定目的、基本概念界定、適用范圍、管理審批主體作出了規(guī)定。在業(yè)內(nèi)人士看來，適用范圍、管理審批主體等相關(guān)規(guī)定有較大突破。

《辦法》涵蓋非招標(biāo)工程項(xiàng)目

【重點(diǎn)條款導(dǎo)航】

第二條第三款 本辦法所稱工程，是指依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。

第三條  符合以下情形之一的，采購(gòu)人可以采用非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)：（一）依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)；（二）政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上、公開招標(biāo)數(shù)額以下的貨物、服務(wù)；（三）公開招標(biāo)數(shù)額以上、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開招標(biāo)方式的貨物、服務(wù)；（四）依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程。

【條款解析】

根據(jù)上述規(guī)定，《辦法》的適用對(duì)象基本可以分為兩大類：一大類是依據(jù)《政府采購(gòu)法》和相關(guān)法律不需進(jìn)行公開招標(biāo)的貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目；另一類為本應(yīng)依法招標(biāo)采購(gòu)但經(jīng)批準(zhǔn)可采用非公開招標(biāo)方式的貨物、服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目。其中前一類又可分為：政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上、公開招標(biāo)數(shù)額以下的或集中采購(gòu)目錄以內(nèi)未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)類項(xiàng)目，以及依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程類項(xiàng)目這兩類。對(duì)于非招標(biāo)類工程，辦法第二條特別規(guī)定，工程是指依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，《辦法》將依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)也將納入規(guī)定范疇，旨在明確不同法律體系對(duì)工程類項(xiàng)目管轄權(quán)的分工。《辦法》關(guān)于工程的概念界定與《招投標(biāo)法實(shí)施條例》的表述一致，兩者在對(duì)工程類項(xiàng)目的管理上互為補(bǔ)集。

針對(duì)《辦法》中關(guān)于原本應(yīng)依法進(jìn)行公開招標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)可走非招標(biāo)程序的規(guī)定，有網(wǎng)友提出，這類項(xiàng)目的采購(gòu)方式應(yīng)當(dāng)先轉(zhuǎn)為邀請(qǐng)招標(biāo)，在邀請(qǐng)招標(biāo)不能實(shí)施的情況下才可考慮非招標(biāo)的采購(gòu)形式。而江蘇省政府采購(gòu)中心副主任龔云峰則認(rèn)為，原本應(yīng)當(dāng)走公開招標(biāo)而提出采用非招標(biāo)方式申請(qǐng)的項(xiàng)目當(dāng)中，有不少項(xiàng)目屬于緊急采購(gòu)，設(shè)置審批關(guān)卡就意味著增加了采購(gòu)的時(shí)間成本。龔云峰建議，辦法是否可針對(duì)一些此類情況專門設(shè)置省略審批環(huán)節(jié)的綠色通道，以保證緊急項(xiàng)目可順利如期完成。對(duì)于該條規(guī)定，浙江省松陽縣招投標(biāo)中心工作人員張志軍認(rèn)為，《辦法》并未提及項(xiàng)目在什么樣的情形中可批準(zhǔn)改走非招標(biāo)程序，為日后的管理留下了空白。

就工程類非招標(biāo)項(xiàng)目的規(guī)定，張志軍提出應(yīng)專門標(biāo)注出此類項(xiàng)目須為政府采購(gòu)類項(xiàng)目的前提。張志軍認(rèn)為，工程類項(xiàng)目包括政府采購(gòu)項(xiàng)目和非政府采購(gòu)項(xiàng)目。非政府采購(gòu)的工程招標(biāo)項(xiàng)目，即便不采用招標(biāo)方式，也須依照招投標(biāo)法法律體系的規(guī)定，履行相關(guān)審批程序后進(jìn)行自行采購(gòu)，而不受本辦法約束。

此外，也有一位不愿意透露姓名的代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)采購(gòu)方式在程序上的設(shè)計(jì)主要是基于貨物、服務(wù)類采購(gòu)需求，而工程類采購(gòu)專業(yè)性較強(qiáng)，現(xiàn)將其納入該采購(gòu)方式體系，是否會(huì)符合實(shí)際還有待考證。

賦予縣級(jí)財(cái)政部門審批權(quán)

【重點(diǎn)條款導(dǎo)航】

第四條第二款  達(dá)到招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目，需采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前，報(bào)經(jīng)主管部門同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。

第四條第三款  財(cái)政預(yù)算實(shí)行省直接管理縣財(cái)政改革的地區(qū)，縣級(jí)人民政府財(cái)政部門可以根據(jù)需要并報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)，行使本條第一款、第二款規(guī)定的職權(quán)。

【條款解析】

依據(jù)《辦法》規(guī)定，兩類非招標(biāo)項(xiàng)目需要經(jīng)過審批方能進(jìn)行采購(gòu)：一是本應(yīng)依法進(jìn)行公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)類項(xiàng)目，二是依法不進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)的工程。

《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，而其中競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)等各類非招標(biāo)采購(gòu)方式的適用范圍均被規(guī)定為貨物服務(wù)類采購(gòu)，工程類非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目的管理辦法并無明確制度來規(guī)范?！掇k法》明確了工程類非招標(biāo)項(xiàng)目需要財(cái)政部門進(jìn)行審批的要求，填補(bǔ)了工程類非招標(biāo)管理的空白。

就項(xiàng)目的審批權(quán)問題，辦法重申了《政府采購(gòu)法》第二十七條的規(guī)定：貨物、服務(wù)類采購(gòu)因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。同時(shí)，就省管縣的非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，辦法明確了其審批權(quán)在縣一級(jí)監(jiān)督管理部門。

【業(yè)內(nèi)人士觀點(diǎn)】

就采用非招標(biāo)方式的工程項(xiàng)目，國(guó)聯(lián)律師事務(wù)所律師周淑梅和北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德均告訴記者，在以往實(shí)踐中，不少本應(yīng)進(jìn)行公開招標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)相關(guān)批準(zhǔn)后便可自行采購(gòu)?！掇k法》關(guān)于工程類非招標(biāo)項(xiàng)目需報(bào)監(jiān)管部門審批的規(guī)定是一項(xiàng)創(chuàng)新，但是，《辦法》對(duì)工程與貨物、服務(wù)的審批要求進(jìn)行區(qū)別對(duì)待似乎不妥。

而中招國(guó)際招標(biāo)公司副總經(jīng)理胡杰則表示，《辦法》中的這一項(xiàng)規(guī)定反映了《政府采購(gòu)法》中將政府采購(gòu)內(nèi)容劃定為貨物、服務(wù)、工程三大類的規(guī)定，將非招標(biāo)類工程采購(gòu)納入管理能夠體現(xiàn)政府采購(gòu)法對(duì)工程類采購(gòu)的主旨。

對(duì)于省管縣審批權(quán)的規(guī)定，蘇州大學(xué)法學(xué)院副教授朱中一認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)定是審批權(quán)力下放的反映，體現(xiàn)了一級(jí)采購(gòu)、一級(jí)監(jiān)管的要求。但朱中一提出，相關(guān)規(guī)定可能觸動(dòng)了《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，可能存在合法性問題。