中美投資協(xié)定的隱形規(guī)則

中美投資協(xié)定的隱形規(guī)則

10月21日至25日，中美兩國(guó)在華盛頓舉行第十輪雙邊投資協(xié)定談判。這是中國(guó)同意接受“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”加“負(fù)面清單”的模式之后，舉行的首輪實(shí)質(zhì)性談判，標(biāo)志著中美兩啟動(dòng)了雙邊投資規(guī)則的重設(shè)程序。

近幾年，美國(guó)發(fā)起和主導(dǎo)了國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）談判、跨太平洋伙伴關(guān)系（TPP）談判和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系（TTIP）談判。在這三場(chǎng)談判中，美國(guó)推出了一系列新的國(guó)際貿(mào)易與投資規(guī)劃，并有將這些小范圍或區(qū)域性的規(guī)則推廣成為全球規(guī)則的意圖。

美國(guó)所推動(dòng)的規(guī)則調(diào)整主要包括以下內(nèi)容：其一，服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，尤其金融和信息服務(wù)業(yè)的開(kāi)放。這是美國(guó)最有優(yōu)勢(shì)、最有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)。

其二，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，包括打擊商業(yè)竊密、造假和盜版等。這是為了充分發(fā)揮美國(guó)在創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)，保護(hù)其創(chuàng)新利益，削弱模仿和跟隨者的競(jìng)爭(zhēng)力。

其三，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。新興經(jīng)濟(jì)體的環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)保護(hù)程度低，環(huán)境保護(hù)成本和勞動(dòng)成本低，通過(guò)提高這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以提高新興經(jīng)濟(jì)體的環(huán)保成本和勞動(dòng)成本，削弱其競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也提高自身的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力。

其四，公平競(jìng)爭(zhēng)或者競(jìng)爭(zhēng)中性原則。即讓不同所有制的企業(yè)處于公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，主要是為了消除對(duì)國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠和對(duì)外資企業(yè)的歧視。

其五，透明度原則，即要求對(duì)法律法規(guī)、政府行為及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)信息等進(jìn)行充分的信息披露。

其六，對(duì)外資實(shí)行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”加“負(fù)面清單”的管理模式。即除非在“負(fù)面清單”中有明確規(guī)定，否則不能對(duì)外資施加不同于內(nèi)資企業(yè)的準(zhǔn)入限制。

中國(guó)通過(guò)中美雙邊投資協(xié)定以及于2013年9月30日加入的TISA談判正式參與這場(chǎng)全球規(guī)則重構(gòu)的活動(dòng)。在中美雙邊投資協(xié)定中，美國(guó)試圖推動(dòng)的上述所有規(guī)則調(diào)整，均屬于談判范圍。在這場(chǎng)談判中，中國(guó)該如何應(yīng)對(duì)？

明確規(guī)則的好處

美國(guó)最希望推動(dòng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括金融服務(wù)、債券市場(chǎng)、煉油、石化、音像及傳媒業(yè)等。中國(guó)加人WTO的經(jīng)驗(yàn)表明，弱勢(shì)行業(yè)的開(kāi)放，并不一定會(huì)使中國(guó)徹底喪失在這些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)上與美國(guó)企業(yè)同臺(tái)競(jìng)技，才能快速地獲得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，才能在國(guó)際舞臺(tái)上與美國(guó)企業(yè)同臺(tái)競(jìng)技，才能將更多的企業(yè)開(kāi)到美國(guó)和其他國(guó)家去，才能逐步成為全球頂尖企業(yè)。

同時(shí)，在中國(guó)市場(chǎng)上，中國(guó)企業(yè)能獲得一些固有優(yōu)勢(shì)，比如語(yǔ)言文化、人力資源等方面。中國(guó)企業(yè)還可通過(guò)漸進(jìn)開(kāi)放獲得一定的過(guò)渡期來(lái)提高競(jìng)爭(zhēng)力。因而中國(guó)不需要太擔(dān)心這些領(lǐng)域的開(kāi)放。可見(jiàn)，中國(guó)不需要以負(fù)面清單的形式對(duì)美方的準(zhǔn)人要求完全拒絕。中國(guó)在多大程度上接受美國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求，取決于中國(guó)對(duì)各行業(yè)的過(guò)渡期安排和美國(guó)提供的利益交換，比如看美國(guó)是否對(duì)中國(guó)開(kāi)放高技術(shù)領(lǐng)域等。

關(guān)于美國(guó)提出的公平競(jìng)爭(zhēng)、提高透明度、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、允許外資參與標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)保與勞工等新規(guī)則，看起來(lái)似乎都是削弱中國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、提高美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的地方。其實(shí)這些規(guī)則并沒(méi)有那么可怕，并且正是中國(guó)需要改革的地方，是中國(guó)可以通過(guò)開(kāi)放來(lái)倒逼改革的領(lǐng)域。

給各類(lèi)企業(yè)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，對(duì)美國(guó)企業(yè)有利，但獲益最大的可能是中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)；提高政府和法律法規(guī)的透明度，有助于提高行政效率，減少腐敗，并提供穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，有助于中國(guó)建立創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這正是處于發(fā)展模式轉(zhuǎn)變過(guò)程中的中國(guó)所需要的；允許外資參與國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)制定，并不一定意味著標(biāo)準(zhǔn)由外資企業(yè)來(lái)制定，掌握標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的還是中國(guó)的機(jī)構(gòu)。

更為重要的是，這些對(duì)自己進(jìn)行約束的規(guī)則，實(shí)際上也是對(duì)美國(guó)的約束。比如中國(guó)在雙邊投資協(xié)定中，同樣可以要求美國(guó)對(duì)各類(lèi)所有制企業(yè)以非歧視性原則提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

由此可見(jiàn)，中國(guó)并不需要擔(dān)心市場(chǎng)準(zhǔn)入，而是可以用國(guó)內(nèi)開(kāi)放換取美國(guó)市場(chǎng)的開(kāi)放；中國(guó)也不需要太擔(dān)心公平競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、透明度、標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)保、勞工等新規(guī)則，中國(guó)可以用對(duì)自己的約束來(lái)?yè)Q取對(duì)美國(guó)的約束。

“隱形規(guī)則”的風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)真正應(yīng)該擔(dān)心的，是兩個(gè)可能被忽視的、容易引起長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的“隱形規(guī)則”：一是國(guó)內(nèi)政策國(guó)際化；二是資本賬戶(hù)自由化。

“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”加“負(fù)面清單”的模式，意味著除了負(fù)面清單所列示的領(lǐng)域，不能對(duì)外資企業(yè)施加額外的準(zhǔn)入限制。負(fù)面清單是要和美國(guó)談判的，清單上的每一條都需要美國(guó)同意。而過(guò)去制定外商投資指導(dǎo)目錄時(shí)，中國(guó)可以獨(dú)立自主地決定。未來(lái)清單的變化，也需要和美國(guó)談判來(lái)決定。另外，關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府行為的透明度、行政許可和審批制度的變化、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、勞工標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整等國(guó)內(nèi)政策的調(diào)整都將受到雙邊投資條約的約束。

為應(yīng)對(duì)這一國(guó)內(nèi)政策國(guó)際化可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，需要建立一些高于國(guó)際規(guī)則的國(guó)內(nèi)規(guī)則，甚至建立一套能使國(guó)際政策國(guó)內(nèi)化的制度。前者包括完善反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和國(guó)家安全審查機(jī)制，后者包括在某些特定的行業(yè)，建立一些對(duì)各種所有制類(lèi)型都有效的準(zhǔn)入條件，防止外資企業(yè)在那些已經(jīng)開(kāi)放的行業(yè)造成過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

雙邊投資協(xié)定還隱含資本賬戶(hù)自由化的傾向。資本賬戶(hù)管理不僅包括匯兌管理，還包括跨國(guó)資本流動(dòng)和國(guó)際金融交易的各個(gè)方面。通常所說(shuō)的資本賬戶(hù)可兌換僅僅是匯兌環(huán)節(jié)的自由化，不包括資本賬戶(hù)所有環(huán)節(jié)的自由化。比如，允許外國(guó)貨幣可以自由兌換成為人民幣，但如果在外資兌換成人民幣以后，只允許其進(jìn)行消費(fèi)或持有現(xiàn)金和存入銀行，而不允許進(jìn)行投資，則不能認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)了資本項(xiàng)目自由化。

在美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定模板中，使用了很寬泛的投資定義，規(guī)定“投資”除了包括建立企業(yè)，還包括持有股份、債券，甚至期權(quán)和期貨等金融衍生品。同時(shí)，在投資自由轉(zhuǎn)移條款中明確規(guī)定，資本、資本收益和資本利得等必須被允許自由地轉(zhuǎn)移出境。

更重要的是，在協(xié)議模板的金融服務(wù)條款中，還規(guī)定協(xié)議一方不能以貨幣和信貸政策、匯率政策以及宏觀審慎管理的理由阻止資本自由轉(zhuǎn)移。這意味著，出于防止金融危機(jī)的目的而對(duì)資本項(xiàng)目實(shí)施臨時(shí)管理措施的這一道防火墻，在雙邊投資協(xié)定中被取消了。

為了防止在雙邊投資協(xié)定中施加過(guò)度資本項(xiàng)目自由化的義務(wù)，需要在資本的定義中協(xié)調(diào)中國(guó)的金融開(kāi)放、資本賬戶(hù)自由化與投資協(xié)定之間的關(guān)系。同時(shí)，需要在資本轉(zhuǎn)移或金融服務(wù)條款中保留臨時(shí)資本管制的手段。即在開(kāi)放的同時(shí)，保持審慎。（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員姚枝仲，摘自11月18日《財(cái)經(jīng)》雜志）