兩階段招標(biāo)正落地發(fā)芽中

兩階段招標(biāo)正落地發(fā)芽中

■ 本報(bào)記者  王童彥 賈璐

有一種采購方法，是國(guó)內(nèi)政府采購實(shí)踐中的常客，卻被相關(guān)法規(guī)文件所遺忘，它就是兩階段招標(biāo)。而正是在這個(gè)“被遺忘的角落”，這一舶來品正自發(fā)而又快速地適應(yīng)著本土政府采購的生態(tài)環(huán)境，在適者生存的競(jìng)爭(zhēng)法則下，嘗試著每一種可能的基因改變。但無論何種變化，其最終目的依然是“物有所值”。

◆ 采購方式與采購程序之爭(zhēng)

國(guó)際上涉及兩階段招標(biāo)的法律文件主要是，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購示范法》和《世界銀行采購指南》，而且二者均將兩階段招標(biāo)視為招標(biāo)方式以外的一種采購方式，與公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)建議書、單一來源等方式并列。

國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)系副系主任趙勇認(rèn)為：“兩階段招標(biāo)是處于公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判之間的一種具有過渡性質(zhì)的、獨(dú)立的采購方式。它比公開招標(biāo)多一個(gè)征集、修改招標(biāo)文件的階段，但又不能像競(jìng)爭(zhēng)性談判一樣進(jìn)行評(píng)審方案的多輪談判?！?/p>

但是，國(guó)內(nèi)《政府采購法》只明確規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源、詢價(jià)5種采購方式；并且據(jù)記者調(diào)查，在各地方公布的有關(guān)政府采購的法規(guī)中，也沒有將兩階段招標(biāo)列為一種獨(dú)立的采購方式。只是在采購活動(dòng)中，將其作為公開招標(biāo)或者邀請(qǐng)招標(biāo)的一種特殊執(zhí)行程序——同一項(xiàng)目的招標(biāo)過程不是一階段完成，而是分兩步走。比如，江蘇省政府采購中心近期對(duì)該省出國(guó)勞務(wù)人員人身意外傷害保險(xiǎn)項(xiàng)目的公開招標(biāo)，采用了兩階段招標(biāo)的程序；黃河水利委員會(huì)政府采購辦公室醫(yī)院信息化項(xiàng)目軟件采購的招標(biāo)，也分了兩個(gè)階段。

國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)有限公司總工程師荊貴鎖表達(dá)了個(gè)人觀點(diǎn)：“從國(guó)內(nèi)實(shí)際情況來看，兩階段招標(biāo)應(yīng)該是一種采購程序，是實(shí)現(xiàn)公開招標(biāo)或者邀請(qǐng)招標(biāo)方式的特殊方法。雖然，政府采購的相關(guān)法律法規(guī)沒有明確兩階段招標(biāo)，但《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確，工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)方式只有公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，兩階段招標(biāo)是一種特殊的招標(biāo)方法?！?/p>

“由于《政府采購法》自身的局限，很多采購方式并未明列其中。無論是方式還是程序，關(guān)鍵是兩階段招標(biāo)的方法內(nèi)涵在實(shí)踐中是否被正確把握，實(shí)質(zhì)內(nèi)容和解決方法是否能被規(guī)范執(zhí)行?！壁w勇如是表示。

◆ 適用情形獨(dú)具特色

兩階段招標(biāo)雖然具有靈活、公開、公平、優(yōu)中選優(yōu)的優(yōu)勢(shì)，但是因?yàn)楹臅r(shí)較長(zhǎng)，客觀上提高了采購成本。由此，實(shí)踐操作中應(yīng)該規(guī)范兩階段招標(biāo)方法的適用情形。

從《示范法》和《采購指南》來看，國(guó)際上對(duì)兩階段招標(biāo)的適用條件作了明確規(guī)定，主要適用于技術(shù)復(fù)雜、采購實(shí)體事先不能確定詳細(xì)的技術(shù)規(guī)格，交鑰匙合同或大型復(fù)雜的成套設(shè)備采購或那些技術(shù)發(fā)展較快的設(shè)備等情形。然而，總結(jié)國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)兩階段招標(biāo)程序的適用條件有其獨(dú)特的一面，大體分為三種類型。

第一種類似《示范法》規(guī)定的“采購實(shí)體不可能擬訂有關(guān)貨物或工程的詳細(xì)規(guī)格或不可能確定服務(wù)的特點(diǎn)”。比如江蘇省出國(guó)勞務(wù)人員人身意外傷害保險(xiǎn)項(xiàng)目，黃河水利委員會(huì)政府采購辦公室醫(yī)院信息化項(xiàng)目軟件采購。

第二種以采購限額作為適用依據(jù)。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例實(shí)施細(xì)則》第二十九條，采購預(yù)算金額在1000萬元以上，或者對(duì)采購需求有重大爭(zhēng)議的，招標(biāo)機(jī)構(gòu)在編制采購文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織論證并公開征求意見。

深圳市財(cái)政局政府采購辦公室汪泳介紹說：“根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，1000萬元以上的項(xiàng)目，執(zhí)行公開招標(biāo)應(yīng)采用兩階段招標(biāo)?！?/p>

第三種主要在政府采購工程領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)方案設(shè)計(jì)和施工的競(jìng)爭(zhēng)最大化，保證工程項(xiàng)目的完整性和統(tǒng)一性，更好地滿足采購人需求為目的。比如，安徽省政府采購中心對(duì)安徽省中醫(yī)藥國(guó)家臨床研究基地大樓項(xiàng)目進(jìn)行了兩階段招標(biāo)，使大樓的智能化系統(tǒng)工程的設(shè)計(jì)與施工能得到供應(yīng)商同等重視，確保了采購人的合理需求得到滿足。

趙勇提出：“兩階段招標(biāo)主要解決招標(biāo)實(shí)踐中需求描述難的問題，比如采購人要買深海探測(cè)設(shè)備，但是又很難描述所需的馬力、功率等技術(shù)指標(biāo)。兩階段招標(biāo)可進(jìn)行評(píng)審或談判的特點(diǎn)，可以說是對(duì)癥下藥?！?/p>

◆ 執(zhí)行上的融合

兩階段招標(biāo)如何執(zhí)行？

兩階段招標(biāo)是無限競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)（公開招標(biāo)）和有限競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)（邀請(qǐng)招標(biāo)）的綜合方式。最規(guī)范的做法是：第一階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書的要求提交不帶報(bào)價(jià)的技術(shù)建議，招標(biāo)人根據(jù)投標(biāo)人提交的技術(shù)建議確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，編制招標(biāo)文件；第二階段，招標(biāo)人向在第一階段提交技術(shù)建議的投標(biāo)人提供招標(biāo)文件，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求提交包括最終技術(shù)方案和投標(biāo)報(bào)價(jià)的投標(biāo)文件。通過兩階段招標(biāo)，招標(biāo)人可以借助潛在投標(biāo)人提出技術(shù)規(guī)格或者實(shí)施方案，在此基礎(chǔ)上形成自己的招標(biāo)需求、編制招標(biāo)文件，并最終按照招標(biāo)文件的要求開展招標(biāo)活動(dòng)。

然而，在本土化的過程中，尤其是做設(shè)計(jì)、保險(xiǎn)等服務(wù)類招標(biāo)項(xiàng)目時(shí)，第一階段招標(biāo)常常與供應(yīng)商入圍相結(jié)合，或者第二階段時(shí)基本不考慮供應(yīng)商報(bào)價(jià)的因素。

江蘇省采購中心的境外意外保險(xiǎn)兩階段招標(biāo)項(xiàng)目，即與入圍招標(biāo)相結(jié)合，第一階段以方案評(píng)審為主，先確定首輪入圍公司。然后，在確定統(tǒng)一保險(xiǎn)方案的前提下，進(jìn)行第二階段價(jià)格與總體評(píng)價(jià)的評(píng)審工作，最終確定中標(biāo)人。

山西長(zhǎng)治市政府采購中心在對(duì)某建筑方案公開招標(biāo)時(shí)，也選用了兩階段招標(biāo)，但弱化了對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)的考量：針對(duì)項(xiàng)目挑選最優(yōu)設(shè)計(jì)方案入圍這一主要目標(biāo)，第一階段以投標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)審查為主，挑選出排名前十的投標(biāo)人，第二階段主要考察設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣，只是在評(píng)分表中設(shè)置了“投資估算是否合理”一項(xiàng)，且分值僅為1分。

汪泳提醒說：“無論實(shí)踐如何創(chuàng)新執(zhí)行程序，但要注意區(qū)分兩階段招標(biāo)與框架協(xié)議類采購（國(guó)內(nèi)稱為協(xié)議供貨）。同樣都是兩階段，但協(xié)議供貨第一階段是不產(chǎn)生任何采購行為的。”

趙勇補(bǔ)充說：“兩階段招標(biāo)針對(duì)的是單個(gè)具體項(xiàng)目，而協(xié)議供貨是一類項(xiàng)目，而且第一階段就要求供應(yīng)商報(bào)價(jià)?！?/p>

·延伸閱讀·

與兩階段招標(biāo)類似，亞行貸款項(xiàng)目特有一種招標(biāo)程序，即兩階段雙信封招標(biāo)程序。該程序分為兩個(gè)階段。

第一階段：投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)將投標(biāo)報(bào)價(jià)和技術(shù)文件分別封裝在兩個(gè)不同的信封中同時(shí)遞交。招標(biāo)人先對(duì)技術(shù)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，確定響應(yīng)招標(biāo)文件的技術(shù)投標(biāo)文件。不響應(yīng)招標(biāo)文件的技術(shù)投標(biāo)文件，招標(biāo)人可要求投標(biāo)人進(jìn)行修改。修改后的技術(shù)投標(biāo)文件必須響應(yīng)招標(biāo)文件。投標(biāo)人如拒絕按照招標(biāo)人的要求修改技術(shù)投標(biāo)文件，其投標(biāo)將被拒絕。

第二階段：被要求修改技術(shù)投標(biāo)文件的投標(biāo)人遞交修改后的技術(shù)投標(biāo)文件和補(bǔ)充報(bào)價(jià)。補(bǔ)充報(bào)價(jià)只能是由于修改技術(shù)投標(biāo)文件而導(dǎo)致的修改。

招標(biāo)人對(duì)收到的投標(biāo)報(bào)價(jià)和技術(shù)投標(biāo)文件進(jìn)行公開開標(biāo)。經(jīng)評(píng)審，確定技術(shù)投標(biāo)文件響應(yīng)招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)價(jià)最低的投標(biāo)中標(biāo)。

趙勇指出：“無論是一階段招標(biāo)還是兩階段招標(biāo)都可以采用單、雙信封的評(píng)審方法。兩階段招標(biāo)解決的是需求難以描述的問題，而雙信封解決的是評(píng)標(biāo)過程中項(xiàng)目技術(shù)和報(bào)價(jià)的問題，利于排除價(jià)格因素對(duì)評(píng)委評(píng)標(biāo)的影響?！?/p>