現(xiàn)代市場體系驅(qū)動政采監(jiān)管轉(zhuǎn)型

簡政放權(quán)下的政府采購·市場篇

編者按：國務(wù)院日前發(fā)布促進市場公平競爭的若干意見，簡政放權(quán)按部署穩(wěn)步推進。在這場政府效能革命中，政府采購將實現(xiàn)怎樣的內(nèi)生增長，又將面臨哪些挑戰(zhàn)？本報特推出相關(guān)欄目。

現(xiàn)代市場體系驅(qū)動政采監(jiān)管轉(zhuǎn)型

■ 本報記者  戎素梅

完善市場監(jiān)管體系迎來頂層設(shè)計。

日前，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，明確了簡政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致、社會共治基本原則，并提出7方面27項措施，以“解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。而政府采購作為一種特殊的市場行為，將在深化市場監(jiān)管機制改革中完成怎樣的轉(zhuǎn)變？

政府采購兼具行政性和市場性

在討論市場監(jiān)管機制改革對政府采購的影響之前，有必要明晰市場與政府采購行為的基本概念。

什么是市場？清華大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)教授于安接受本報記者采訪時分析，市場是建立在自由交易基礎(chǔ)上的一個競爭機制，同時也是一個自發(fā)機制，一個以盈利為目的的機制，一個利己的機制。市場的法則是，把利己視為正當(dāng)。

那么，政府采購又是一種怎樣的市場行為？

《政府采購法》第二條明確，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。按照這一規(guī)定，政府采購不僅包括具體采購過程，還是采購政策、采購程序及采購管理的總稱，是一項公共采購管理制度，也是政府的一種行政行為。

業(yè)內(nèi)專家指出，執(zhí)行機構(gòu)的職能定位體現(xiàn)了政府采購的行政性、公共性，交易行為的本質(zhì)特征則決定了其市場性、民事性。政府采購兼具行政性和市場性，這是它區(qū)別于其他商業(yè)采購的顯著特征?；诖耍少彵恍蜗蟮乇茸鳌半p面膠”：一方面，由于采購行為具有商業(yè)性，政府的部分職能可借助市場手段實現(xiàn)，如落實節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)政策；另一方面，由于采購活動涉及供應(yīng)商、采購人、招標(biāo)代理機構(gòu)等多方主體，可通過懲戒市場失信者、建立市場退出機制等措施，凈化政府采購市場環(huán)境，維護市場秩序。

深圳市財政委政府采購辦公室汪泳補充介紹，以英美為主的判例法體系國家無行政合同的概念，普遍認為政府采購是市場行為，只是市場的一方主體是政府；大陸法系以法德為代表，有著明確的公法私法區(qū)分，法國傳統(tǒng)上將政府采購視為行政行為，德國則依據(jù)“國庫理論”，仍將政府采購視為市場行為。我國《政府采購法》實質(zhì)上已認定政府采購行為屬于市場行為，例如第四十三條規(guī)定，政府采購合同適用《合同法》。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。但我國政府采購在操作中的行政審批、行政干預(yù)、行政監(jiān)管思維尤為突出，忽視了市場機制和合同契約機制。采購活動中一旦出現(xiàn)糾紛，當(dāng)事人通常都是向主管機構(gòu)投訴解決，寄希望于行政處理、行政處罰?？梢哉f，市場機制是政府采購這個“雙面膠”的A面，行政屬性是其B面，所有的行政屬性都建立在市場機制的基礎(chǔ)上，政府采購的一切行為也都建立在供應(yīng)商自愿平等參與的基礎(chǔ)上。過多不清晰的行政干預(yù)必然導(dǎo)致腐敗，增加市場成本，損害公共利益，最終也損害行政利益，這正是國務(wù)院提出簡政放權(quán)所要解決的問題。

監(jiān)管重心向事后轉(zhuǎn)移

作為完善市場監(jiān)管體系的首要原則，簡政放權(quán)的內(nèi)涵在《意見》中得到進一步闡述：“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把該放的權(quán)力放開放到位，降低準(zhǔn)入門檻，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)。法不禁止的，市場主體即可為；法未授權(quán)的，政府部門不能為?！?/p>

與市場準(zhǔn)入的“放寬”相比，《意見》在市場監(jiān)管方面采取了“收緊”的策略，要求強化市場行為監(jiān)管、改進市場監(jiān)管執(zhí)法、改革監(jiān)管執(zhí)法體制。簡言之，即“法有規(guī)定的，政府部門必須為”。專家稱，這些規(guī)定表明政府逐漸放開對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，在簡政放權(quán)的同時加強事中事后監(jiān)管，讓市場機制發(fā)揮作用。

據(jù)統(tǒng)計，2013年以來，國務(wù)院共計取消和下放行政審批等事項479項。2014年，國務(wù)院又下達了取消和下放200余項行政審批事項的任務(wù)。而在政府采購領(lǐng)域，放管并重、減少行政審批事項也被提上日程。目前，機電產(chǎn)品國際招標(biāo)機構(gòu)資格審批、計算機信息系統(tǒng)集成企業(yè)資質(zhì)認定審批等已被取消；7月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議通過《政府采購法》等法律修正案草案和部分行政法規(guī)修改決定，提出取消政府采購招標(biāo)代理機構(gòu)乙級資格認定等3項審批項目。

“行政審批和市場監(jiān)管，都是政府履職的方式。”在浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處張旭東看來，行政審批注重事前控制，即制定好規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，只有符合要求的市場主體（以供應(yīng)商為主）才能進入這一市場；市場監(jiān)管則主要體現(xiàn)為采購活動事中事后的監(jiān)管，即政府轉(zhuǎn)變職能、提升監(jiān)管水平，營造公開透明、競爭有序、誠信守法的市場環(huán)境，確保市場機制真正發(fā)揮作用。

“實踐中我們發(fā)現(xiàn)，采取行政審批對政府來說是高效率的管理方式，但容易濫用，造成地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷，妨礙市場競爭。”張旭東指出，取消和下放審批權(quán)，降低了政府采購的市場準(zhǔn)入條件，政府部門可集中力量完善市場規(guī)則、維護市場秩序，做好事中事后監(jiān)管。

汪泳認為，從一單單事項的行政審批到制定和維護規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)是一大跨越。在加強政府采購事中事后監(jiān)管方面，除推動采購信息公開、維護市場競爭機制、降低市場主體參與成本、處罰違法違規(guī)行為等工作外，財政部門還應(yīng)主動作為，研究改進合同管理、履約驗收管理及采購結(jié)果評價管理，這也是推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的有效途徑。

“政府采購活動中締約和履約是兩大核心，中標(biāo)供應(yīng)商的產(chǎn)生只是政府采購行為的前期部分。”汪泳告訴記者，我國《政府采購法》對政府采購合同的定性是民事合同，適用于《合同法》，但《政府采購法》第五十條又規(guī)定，“政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同”?，F(xiàn)實中政府采購活動普遍存在各種各樣的合同變更和履約變更，由于《政府采購法》和《合同法》存在沖突，在法律、行政法規(guī)中沒有規(guī)定，哪些依據(jù)《政府采購法》屬于財政部門必須審批，哪些屬于合同已有約定或者雙方協(xié)商一致，當(dāng)事人可依據(jù)《合同法》第七十七條規(guī)定進行變更。

據(jù)此，深圳市擬對采購合同的情勢變更情形作出明確規(guī)定。“政府采購追求的是最優(yōu)采購效果，也就是‘物有所值’。在甲方利益不受損害、甲方和乙方達成一致的情況下變更采購合同的，不能一概定性為違約。如果簽訂合同后原合同產(chǎn)品不再生產(chǎn)、原授權(quán)廠商不再供應(yīng)，新的產(chǎn)品較原產(chǎn)品價值更高且對采購方更加有利，應(yīng)允許變更采購合同?！蓖粲颈硎?，建立合同變更的制度和標(biāo)準(zhǔn)，政府采購履約驗收和監(jiān)管才有堅實基礎(chǔ)。

政府意圖將得到更好彰顯

在分析政府采購的整體作用時，于安曾精辟地指出：“政府采購的公共服務(wù)性與政府的公共服務(wù)性關(guān)聯(lián)在一起，與財政在公共服務(wù)政府建設(shè)中的作用聯(lián)系在一起。如果政府是公共服務(wù)型的，財政是政府公共服務(wù)職能的重要組成部分，那么，政府采購應(yīng)當(dāng)把實現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)和財政的公共服務(wù)目標(biāo)作為自己的目標(biāo)?！?/p>

事實上，自2003年政府采購改革在我國正式啟動以來，其政策成效不斷刷新，促進了各項產(chǎn)業(yè)政策落實，充分體現(xiàn)了政府的政策意圖：探索實行促進節(jié)能減排的綠色采購政策，2013年，全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達1839.1億元和1434.9億元，占同類產(chǎn)品的86%和82%，比上年同期分別增加558.4億元和495.3億元，增幅達43.6%和52.7%；促進中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策框架基本形成，2013年，政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為12454億元，占采購總規(guī)模的76%。

“可以預(yù)見的是，隨著《意見》的出臺及配套制度的醞釀完善，在構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系進程中，政府采購市場必將實現(xiàn)全面規(guī)范、全面凈化；作為一項制度安排，政府采購被賦予的各類政策目標(biāo)，也將得到更好的貫徹?！币晃粯I(yè)內(nèi)資深專家指出。

該專家同時提醒，在這一趨勢下，有必要重新認識政府采購“雙面膠”的特征，處理好政府采購經(jīng)濟目標(biāo)與社會目標(biāo)的平衡、各項扶持政策與公平競爭規(guī)則的平衡。“可在遵循市場規(guī)律的基礎(chǔ)上探索革新，明確采購活動中各項優(yōu)惠的政策用途，合理制定績效評價指標(biāo)，尋求節(jié)約資金與實現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)的最佳契合點?！?/p>

此外，細讀《意見》不難發(fā)現(xiàn)，該文件從法治層面對推動市場誠信體系建設(shè)作出規(guī)定，將市場主體的信用信息作為實施行政管理的重要參考，并提出多項具體舉措，對打破政府采購信用體系建設(shè)中的“信息孤島”、強化聯(lián)動懲戒具有重要的參照意義。

中央部署還在加快。7月23日召開的國務(wù)院常務(wù)會議指出，在推進工商登記制度改革、廢除企業(yè)年檢制度、大力取消事前審批的同時，加快實施企業(yè)信息公示制度，從主要依靠行政審批管企業(yè)，轉(zhuǎn)向更多依靠建立透明誠信的市場秩序規(guī)范企業(yè)。完善市場監(jiān)管體系的車輪已開始轉(zhuǎn)動，信用必將帶來比黃金更珍貴的價值。無論是政府采購市場秩序的維護者，還是角逐于這一市場的供應(yīng)商們，你們準(zhǔn)備好了嗎？