煙臺模板：構(gòu)建結(jié)果導向型監(jiān)管體系

煙臺模板：構(gòu)建結(jié)果導向型監(jiān)管體系

由專家提前論證采購需求，不以節(jié)資率論英雄；推行標準化“統(tǒng)一度量衡”；代理市場向?qū)I(yè)化方向發(fā)展

■ 本報記者 范春榮  通訊員史本闊

煙臺是我國政府采購制度改革的一個標桿。從“四位一體”的監(jiān)管模式，到市級財政購買性支出的全覆蓋式采購規(guī)模，再到全流程標準化的監(jiān)管力度，被譽為“體現(xiàn)政府采購制度改革本意的模式”。

煙臺政府采購也面臨著一連串的質(zhì)疑。最具挑戰(zhàn)性的就是，效果不錯的煙臺模式能否升級成“煙臺模板”，移植他地？時隔十年之后，在財政部提出“推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型變革”的背景下，記者再次來到這個位于膠東半島的海濱城市，重新審視煙臺模式。

項目論證：實現(xiàn)“物有所值”的途徑

4月11日，煙臺二中高新區(qū)校區(qū)。

來自青島理工大學的郭世勇和煙臺市自來水公司的王軍，受煙臺市政府采購管理辦公室和市財政局教科文科的委托，正在對該校的直飲水系統(tǒng)采購項目進行現(xiàn)場勘察。

這是煙臺市采購辦對該項目組織的第二次專家論證會。2013年12月16日，市采購辦收到市財政局教科文科的論證通知書，要求對申請預算為164萬元的煙臺二中高新區(qū)校區(qū)直飲水系統(tǒng)采購項目進行論證。

經(jīng)過前期準備，市采購辦邀請北京化工大學、青島理工大學和市自來水公司的三位專家組成論證小組，3月13日，在煙臺市政府采購大廳進行了論證，并提出四點意見：一是從采購成本和使用成本考慮，建議按建筑布局優(yōu)化采購方案，采用集中式處理；二是建議根據(jù)學校招生狀況分期建設(shè)；三是方案中設(shè)備制水能力偏大，建議根據(jù)學生數(shù)量合理配置設(shè)備數(shù)量和選型；四是建議進一步完善方案，根據(jù)設(shè)備具體配置核實價格。

意見一出，采購人單位便以設(shè)計方案不宜更改、室內(nèi)裝修基本完成為由，表示反對。

針對采購人單位提出的意見，采購辦又組織了二次論證，并進行現(xiàn)場勘察，再次提出論證意見：一是從現(xiàn)場勘察情況來看，學生宿舍樓還未安裝水管，教學樓只有兩棟安裝了鍍鋅管不符合要求，須重新更換，地面還未硬化，建議設(shè)計部門更改方案，采用集中式處理，泵房可以考慮設(shè)置在體育場看臺下側(cè)或鍋爐房附近；二是建議核實供水總量，根據(jù)中學上課時段特點進行優(yōu)化；三是科技藝術(shù)樓、行政樓和實驗樓采用的商務(wù)飲水機選型過大，建議進行調(diào)整；四是根據(jù)實際條件，采用集中式供水方案是可行的，可以滿足工期要求，采購成本和使用維護成本將大大降低；五是粗略估算，采購預算在100萬元左右。

兩次論證會后，采購人單位負責該項目的于學利心服口服，“論證專家組不但指出了為什么不行，還告訴我們怎么才行；他們不僅考慮當期的采購成本，還替學?？紤]了后期的使用成本。論證專家組為校方提出的采購需求真正起到了把關(guān)作用，我們很放心。”

了解煙臺模式的人都知道，政府采購、預算管理、國庫支付和投資評審協(xié)同互動的“四位一體”是其核心，項目前期論證是第一道關(guān)。由采購辦組織專家論證采購需求是否剝奪了采購人提出采購需求的權(quán)利？這是煙臺政府采購受到質(zhì)疑的一大問題。而于學利的一句話就把煙臺政府采購專家論證制度的核心說得個明明白白：采購人提采購需求，采購辦提供項目論證服務(wù)。

煙臺市財政局副局長任信美告訴記者，煙臺政府采購的項目前期論證主要論證三個方面的內(nèi)容：一是項目該不該上，即項目立項的必要性；二是采購人的采購需求是否合規(guī)、合理，即采購預算的合理性；三是政策功能發(fā)揮的有效性。

作為十多年的老采購，在任信美的眼中，煙臺二中這個項目的論證結(jié)果“非常普通”，真正體現(xiàn)制度優(yōu)越性的案例在于那些能夠?qū)崿F(xiàn)合并采購、“借船出?！钡拇箜椖?。去年7月，煙臺市教育局、衛(wèi)生局、體育局、文廣新局等單位先后申報了相關(guān)行業(yè)的布局規(guī)劃項目。經(jīng)采購辦多方溝通協(xié)調(diào)，在論證專家的建議下，這幾個項目被打包合并成一個城市專項規(guī)劃項目。通過調(diào)整，不但實現(xiàn)了1400多萬元的節(jié)約效果，而且還避免了各自規(guī)劃可能出現(xiàn)的沖突。

記者手上有一份煙臺市采購辦1-7月份的市級政府采購項目論證情況明細表，1-7月份，煙臺市政府采購共接受了43個論證通知書，其中，已將論證意見轉(zhuǎn)交給主管科室的項目有27個，已論證待采購人重新報方案的項目有7個，正在搜集論證依據(jù)資料的項目有9個。已完成的27個項目共涉及預算金額12206.635萬元，論證金額為8635.423萬元，節(jié)約預算3571.212萬元。

在煙臺，政府采購不是簡單地以節(jié)資率論英雄，他們更看中的是“物有所值”。

標準化：打造有序的政采市場秩序

“我們芝罘區(qū)的做法基本上和市本級一樣，通過前期論證項目的方案，再通過標準化的流程采購?！甭牭接浾咭蠼榻B本區(qū)工作時，煙臺市芝罘區(qū)政府采購辦主任崔靜的回答很簡單。

面對同樣的問題，煙臺市高新區(qū)政府采購辦主任盧杰的回答也差不多，“按照標準化的流程操作，按圖索驥就行?！?/p>

“標準化”成了記者在煙臺采訪期間聽到的最多的詞，沒有之一。

“標準化”的起心動念源于2011年由本報組織的一次座談會的議題，目的是建立起一個健康有序的政府采購市場，提升縣區(qū)一級的政府采購監(jiān)管能力，將煙臺模式變成煙臺模板。想法容易，但是要落實下去，不容易。僅范本制訂就歷時一年之久。在煙臺市政府采購管理辦公室常務(wù)副主任許奎山的帶領(lǐng)下，整個煙臺市縣（區(qū)）兩區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)、中介機構(gòu)，部分采購人單位、供應(yīng)商代表、專家，五方力量齊動員，每家領(lǐng)一個題目，經(jīng)過幾上幾下的研討，逐條地推敲，達成共識后固化成條款。

范本對政府采購的預算管理、采購計劃管理、審批采購方式、組織采購活動、合同管理、履約驗收管理、結(jié)算付款、質(zhì)疑投訴處理及相關(guān)法律責任八方面的內(nèi)容進行了梳理和規(guī)范。同時，對建筑工程、工程設(shè)備材料等13類公開招標文件以及競爭性談判、詢價、單一來源采購方式采購文件中的招標內(nèi)容及技術(shù)要求、采購人須知、合同格式、投標文件格式進行充分收集，通過固化重要條款，統(tǒng)一文件格式，制定出了全面詳盡的采購文件。最終，實現(xiàn)了管理標準化、程序標準化和文件范文標準化。

“標準化的推行，帶來的最直觀的好處就是，首先，采購代理機構(gòu)在編制文件過程中可以直接套用范本，提高了工作效率。其次，由于采購文件條款相對固定、統(tǒng)一，并公開、透明，使一些含有傾向性和地方保護色彩的條款失去了生存空間，一些不合理甚至不合法的暗箱操作受到限制。最后，文件范本對資格要求和評分標準進行了統(tǒng)一，方便了供應(yīng)商參與政府采購市場競爭。”許奎山對政府采購的理解從來都是從實踐中來，又回到實踐中去，務(wù)實，接地氣。

政府采購兼具行政性和市場性，一方面由于采購行為具有商業(yè)性，政府的部分職能可借助市場手段實現(xiàn)，如落實節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)政策；另一方面，由于采購活動涉及采購人、供應(yīng)商、招標代理機構(gòu)等多方主體，可通過懲戒市場失信者、建立市場退出機制等措施，凈化政府采購市場環(huán)境，維護市場秩序。

實施政府采購標準化之前，各縣市區(qū)按照各自的理解、經(jīng)驗和習慣形成了不同的管理運行模式，采購執(zhí)行效果參差不齊，發(fā)展很不平衡。標準化實施后，由于有了政府采購標準化這一“統(tǒng)一度量衡”，消除了地區(qū)間市場分割、行業(yè)壟斷的行為?？梢哉f，煙臺的標準化通過標準化的途徑固化采購流程，規(guī)范了交易行為，保障了市場的有效性，在一定程度上起到了構(gòu)建健康有序的政府采購市場秩序的作用。

當然，標準化并不意味著一成不變。標準化實施以來，為確保與財政部、省財政廳步調(diào)一致，煙臺市采購辦每年都會根據(jù)新出臺的法律法規(guī)，對標準化進行修訂和完善。

借外力：“專業(yè)化”采購的務(wù)實之選

一個周六的上午，記者見到了正帶領(lǐng)團隊學習財政部74號令的王賓。這位中等個兒、見人就笑的80后小伙子，從大學畢業(yè)后就入職到山東魯成招標有限公司煙臺分公司，跟著公司副總經(jīng)理馮美娜做政府采購業(yè)務(wù)代理。經(jīng)過七八年的鍛煉，王賓已經(jīng)成了公司的部門經(jīng)理，主盯政府采購業(yè)務(wù)。

除了日常的開標工作，培訓和考試是王賓最重要的兩項工作，“74號令出臺以來，我們部門已經(jīng)組織了幾輪學習，目前我們正在學習的內(nèi)容就是將74號令與‘標準化’不一致的地方找出來。過幾天，市采購辦組織培訓的時候，我們好帶著問題去聽課?！?/p>

“如果不參加類似的培訓，會有什么后果？”

“摘牌子，不能上崗?！闭f著，王賓把他掛在脖子上的吊牌遞到記者手上。吊牌是經(jīng)煙臺市政府采購編號備案的代理機構(gòu)從業(yè)人員上崗證，這是王賓和他的團隊從事政府采購業(yè)務(wù)的“門檻價”。掛牌子需要嚴格的考核，接受定期的業(yè)務(wù)培訓，如果跳槽離開單位，上崗證作廢，還需重新培訓、考試，才能再次上崗。

馮美娜告訴記者，魯成煙臺分公司的業(yè)務(wù)分為兩大塊：一塊是政府采購業(yè)務(wù)，有8名專職人員；另一塊是公司業(yè)務(wù)。這兩塊業(yè)務(wù)的人員不交叉，同時對政府采購業(yè)務(wù)專職人員進行定期、定向培訓，這樣才能保障每一個項目的質(zhì)量。

由一定數(shù)量的人員專職從事政府采購業(yè)務(wù)的做法，并非魯成煙臺分公司的創(chuàng)新，而是煙臺市采購辦對12家集中采購代理機構(gòu)的統(tǒng)一要求，每家代理機構(gòu)的專職人員不少于8人，內(nèi)勤、財務(wù)、檔案人員不計。

在改革之初，煙臺創(chuàng)造性地建立了“政府搭臺，中介唱戲”集采機構(gòu)運行模式，成功實現(xiàn)了“管采分離”。在這一模式中，社會代理機構(gòu)是政府采購的主角之一，代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平在很大程度上影響著全市政府采購工作的水平。因此，煙臺將代理機構(gòu)管理作為工作的重中之重，并確定以從業(yè)人員經(jīng)過考試持證上崗、從業(yè)人員全部實行備案管理和代理機構(gòu)年度考核三項制度為代理機構(gòu)管理工作的主要抓手。

記者手上有一份新近出臺的《煙臺市集中采購代理機構(gòu)考核實施細則》，共計5章19條?？己藢嵭邪俜种疲譃榛A(chǔ)考核和業(yè)務(wù)考核兩個部分，分別占30分和70分。據(jù)了解，細則認真篩選了統(tǒng)計便捷、責任明確、標準統(tǒng)一、便于量化的考核要素，對于一些較難量化的指標，進行層層分解，并采用鼓勵性加分和違規(guī)扣減相結(jié)合的評分方式進行評定，切實增強了考核制度的指導性和可操作性。

“只有通過嚴格的管理與考核，12家集中采購代理機構(gòu)才能很好地履職。換句話說，這近100人的隊伍，雖然不是政府集中采購機構(gòu)，但是只要我們有足夠的監(jiān)管能力與水平，就能發(fā)揮好他們的作用。”許奎山說道。而從效果來看，嚴格的管理不僅能監(jiān)管好政府采購，還成就了中介代理機構(gòu)。山東信一管理有限公司扎根煙臺，沿著政府采購代理業(yè)務(wù)，向省內(nèi)外拓展，“我們不僅在全省各地市設(shè)有分公司，而且還進軍甘肅、新疆、黑龍江等地的政府采購代理市場。在外省市的入圍考試中，我們是逢考必過，而且基本上都是前三名?！惫径麻L林魯閩將功勞歸于煙臺市采購辦，“嚴師出高徒”。

負責合同履約的煙臺市采購辦財務(wù)監(jiān)督科科長張祿厚告訴記者，采用政府購買服務(wù)的方式，借力第三方專業(yè)力量，是煙臺做好專業(yè)化采購的基本思路。如，項目的前期專家論證、第三方介入的合同履約管理、法律咨詢服務(wù)支持的投訴質(zhì)疑流程等等。據(jù)了解，煙臺的合同履約監(jiān)督檢查主要通過兩種途徑。第一種，對一般類采購項目。采購人采購驗收后，煙臺市采購辦對比較復雜、特殊的項目從專家?guī)熘须S機抽取專家，由采購辦組織實施、集中采購代理機構(gòu)提供服務(wù)，采購人、專家、供應(yīng)商共同對采購項目進行抽查檢驗，并出具檢測報告。第二種，對信息網(wǎng)絡(luò)工程類采購項目，聘請具有專業(yè)資質(zhì)的監(jiān)理單位對項目全程監(jiān)理，工程竣工后，出具竣工驗收報告。這種做法，防范了采購人受專業(yè)知識限制、致使采購合同不能完全履約的情況，有效保護了采購人的權(quán)益。

財政部副部長劉昆曾指出，重需求的專業(yè)化采購，主要反映在要求采購人保障需求目標的三個遞進層次上：一是需求標準的完整性、準確性和合規(guī)性；二是需求標準的經(jīng)濟性及與行業(yè)的適應(yīng)性；三是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導向性?！皩嶋H上，要實現(xiàn)這三個層次的專業(yè)化采購，歐美等采用采購官制，但我們在現(xiàn)行的體制下，借用第三方力量，實現(xiàn)專業(yè)化采購，或許是條出路?！鄙钊胙芯窟^煙臺模式的中央財經(jīng)大學徐煥東如是說。

后記◆◆◆

采訪結(jié)束時，記者突然意識到，在不少地區(qū)成為政府采購躺槍“子彈”的協(xié)議供貨，好像從來都沒有出現(xiàn)在煙臺政府采購中。

細問之下，才知道對于此類通用辦公類設(shè)備的采購，煙臺市采購辦從2003年起就開始執(zhí)行批量集中采購。具體的操作方式為，采購辦每半年請專家對采購人單位的通用辦公類設(shè)備進行一次論證。然后，再通過“先采購，后匯總；一次采購，分次簽約”的批量集中采購方式。2013年，僅單項計算機采購就達2000臺，節(jié)約資金約70萬元。有特殊要求的，另行采購。

“在煙臺，市長和一般工作人員的電腦都是一個標準，豪華采購和天價采購基本上不可能出現(xiàn)。”煙臺市政府采購辦副主任張金瑞言語中流露出自豪。據(jù)了解，目前，煙臺市已經(jīng)把批量集中采購的范圍擴大到工程建筑、裝飾材料的采購領(lǐng)域。

煙臺模式是基層政府采購工作者在實踐中不斷摸索的結(jié)果，收到了不錯的效果，獲得了行業(yè)和當?shù)仡I(lǐng)導的肯定。但它能否在更大范圍內(nèi)得到推廣，尚有賴于執(zhí)行者的勇氣與魄力。