王瑛：選擇PPP合作機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)制度安排

按照法律授權(quán)創(chuàng)設(shè)新的政府采購(gòu)方式，即競(jìng)爭(zhēng)性磋商，著力實(shí)現(xiàn)在需求標(biāo)準(zhǔn)完整的基礎(chǔ)上合理報(bào)價(jià)的公平交易規(guī)則

選擇PPP合作機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)制度安排

財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室主任 王瑛

為了貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的要求，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership,簡(jiǎn)稱PPP)發(fā)展的制度體系，需要在PPP工作的采購(gòu)程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)等各方面做出一系列制度設(shè)計(jì)和政策安排。其中，關(guān)于選擇PPP合作機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)制度安排，主要有三方面重點(diǎn)問題。

一、按照政府采購(gòu)規(guī)則選擇PPP合作方是國(guó)際通行做法

按照政府采購(gòu)的方式選擇PPP合作伙伴既是國(guó)際慣例，也是一種規(guī)范、有效的做法。PPP謀求建立政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作關(guān)系，政府既要支付或補(bǔ)貼費(fèi)用，也要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益的最大化。

從本質(zhì)上說，PPP是政府為了提供公共服務(wù)而進(jìn)行的一種特殊采購(gòu)活動(dòng)，屬于政府采購(gòu)范疇，應(yīng)當(dāng)被納入政府采購(gòu)監(jiān)管體系。各國(guó)實(shí)踐表明， PPP付費(fèi)方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費(fèi)，也就是公共采購(gòu)，包括公共產(chǎn)品、公共工程和公共服務(wù)；另一類是使用者付費(fèi)，也就是特許經(jīng)營(yíng)。因此，國(guó)際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予視為政府采購(gòu)公共服務(wù)的一種方式，并將其納入政府采購(gòu)制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式。

從概念上看，PPP也符合世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）對(duì)政府采購(gòu)的定義，即“為了政府目的以任何合同方式開展的采購(gòu)活動(dòng)”。因此，世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國(guó)和世界銀行等國(guó)際組織和有關(guān)國(guó)家在選擇PPP合作方時(shí)都遵循政府采購(gòu)規(guī)則。例如，聯(lián)合國(guó)《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》強(qiáng)調(diào)，特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)采用聯(lián)合國(guó)頒布的采購(gòu)示范法中的服務(wù)采購(gòu)方式。歐盟在今年2月對(duì)其政府采購(gòu)系列指令重新修訂時(shí)，特別針對(duì)選擇特許經(jīng)營(yíng)承辦企業(yè)（或組織）的原則、方式、程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、合同變更、履約監(jiān)管等內(nèi)容，按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)則和要求作了規(guī)范和完善。同時(shí)，我們也注意到歐盟成員國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)都將特許經(jīng)營(yíng)列入了GPA出價(jià)。

最后，從我國(guó)政府采購(gòu)法對(duì)采購(gòu)活動(dòng)和服務(wù)采購(gòu)對(duì)象的定義來看，PPP項(xiàng)目選擇合作機(jī)構(gòu)的活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)遵循政府采購(gòu)法律制度規(guī)定。

二、PPP采購(gòu)與傳統(tǒng)采購(gòu)的區(qū)別

雖然PPP項(xiàng)目的采購(gòu)程序遵循政府采購(gòu)規(guī)則，但PPP采購(gòu)與傳統(tǒng)采購(gòu)相比，具有一定的特殊性：

一是PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求往往比較復(fù)雜，難以一次性通過采購(gòu)文件進(jìn)行完整、明確的描述。很多情況下，都需要合作者先提出解決方案，再由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合項(xiàng)目需要提出采購(gòu)需求，并通過談判不斷進(jìn)行修正和優(yōu)化，直至合作者提供的解決方案和采購(gòu)需求能夠比較好地契合。

二是PPP項(xiàng)目并不都是以價(jià)格作為核心競(jìng)爭(zhēng)要素。比如一些收費(fèi)高速公路，可能要求參與競(jìng)爭(zhēng)的潛在合作者各自提出最短收費(fèi)年限，導(dǎo)致項(xiàng)目在采購(gòu)環(huán)節(jié)無法單純以價(jià)格進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。此外，有些實(shí)際回報(bào)率低的公益性項(xiàng)目，政府還可能延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限，來滿足項(xiàng)目管理和實(shí)施的需要。

三是PPP項(xiàng)目采購(gòu)金額大，交易風(fēng)險(xiǎn)和采購(gòu)成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)程度也較傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目低，采購(gòu)活動(dòng)失敗的幾率比傳統(tǒng)采購(gòu)更高。

四是PPP項(xiàng)目的采購(gòu)合同比傳統(tǒng)的采購(gòu)合同更為復(fù)雜，可能是一個(gè)一攬子的合同體系也可能是多輪采購(gòu)后簽訂多個(gè)合同，對(duì)采購(gòu)雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭(zhēng)議解決也較傳統(tǒng)采購(gòu)更為復(fù)雜。

五是PPP項(xiàng)目大多面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，采購(gòu)結(jié)果的評(píng)定需要考慮服務(wù)對(duì)象的切身感受，不能只根據(jù)采購(gòu)合同規(guī)定的各項(xiàng)技術(shù)和服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，還需要結(jié)合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)等其他方式，綜合評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的實(shí)施和管理效果。

三、推進(jìn)PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理的基本設(shè)想

PPP項(xiàng)目適用政府采購(gòu)法律制度，既是政府采購(gòu)法的基本要求，也是行之有效的務(wù)實(shí)做法。一方面，我國(guó)的政府采購(gòu)法律制度規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源五種采購(gòu)方式，并授權(quán)監(jiān)管部門可以認(rèn)定新的采購(gòu)方式。這些法定的采購(gòu)方式，能夠比較好地適用于PPP項(xiàng)目采購(gòu)中公開競(jìng)爭(zhēng)、選擇性競(jìng)爭(zhēng)和有限競(jìng)爭(zhēng)的情況，使PPP項(xiàng)目采購(gòu)更具可操作性。另一方面，我國(guó)的政府采購(gòu)法律制度還規(guī)定了優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，支持中小企業(yè)等宏觀調(diào)控和政策功能目標(biāo)，將更加有利于PPP項(xiàng)目發(fā)揮公共性和公益性作用。將PPP納入政府采購(gòu)體系，也將促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放，與國(guó)際規(guī)則對(duì)接。但是，由于PPP項(xiàng)目在采購(gòu)需求、競(jìng)爭(zhēng)方式、合同管理、履約驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的特殊性，其采購(gòu)管理不能簡(jiǎn)單套用現(xiàn)有的政府采購(gòu)法律制度規(guī)定，而需要在政府采購(gòu)整體法律框架下，作出特殊的制度性安排與創(chuàng)新。

一是在現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律制度框架下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并充分借鑒國(guó)際PPP項(xiàng)目成熟的采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)和做法，特別是借鑒聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范法》及其立法指南中的有效經(jīng)驗(yàn)和做法。

二是結(jié)合PPP項(xiàng)目采購(gòu)特點(diǎn)，在現(xiàn)行法律規(guī)定的五種采購(gòu)方式基礎(chǔ)上，按照法律授權(quán)創(chuàng)設(shè)新的政府采購(gòu)方式，即競(jìng)爭(zhēng)性磋商，重點(diǎn)是引入兩階段采購(gòu)模式，著力實(shí)現(xiàn)在需求標(biāo)準(zhǔn)完整的基礎(chǔ)上合理報(bào)價(jià)的公平交易規(guī)則，將政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”基本目標(biāo)上來。

三是創(chuàng)新PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序，如強(qiáng)制資格預(yù)審，現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑，采購(gòu)結(jié)果、合同文本公示，采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判，邀請(qǐng)質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)及PPP項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象參加履約驗(yàn)收和評(píng)價(jià)等，以保證項(xiàng)目采購(gòu)的成功率以及項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果。

四是創(chuàng)新項(xiàng)目監(jiān)管方式，結(jié)合PPP項(xiàng)目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長(zhǎng)等特點(diǎn)，借鑒國(guó)際通行做法，強(qiáng)制引入政府采購(gòu)信用擔(dān)保，通過引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)第三方監(jiān)管彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，減輕項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，推進(jìn)信息公開，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

（本文根據(jù)作者在第六屆“中國(guó)-亞行知識(shí)共享平臺(tái)：深化公私合作”研討會(huì)上的主題發(fā)言整理）