《條例》從制度上堵住政采尋租空間

【條例看臺】

《條例》從制度上堵住政采尋租空間

■ 尹亮君

《條例》明確、細化的內(nèi)容

（一）進一步明確一些概念

1.財政性資金?！稐l例》第二條首先明確，財政性資金是指納入預算管理的資金，其次明確“以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金”，最后規(guī)定“財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例”。

2.集中采購、分散采購。政府采購法第七條規(guī)定，政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合，納入集中采購目錄的政府采購項目實行集中采購?！稐l例》第四條則明確，集中采購是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構(gòu)代理采購或者進行部門集中采購的行為，分散采購是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構(gòu)代理采購的行為。

3.采購代理機構(gòu)。《條例》第十二條明確，政府采購法所稱采購代理機構(gòu)，是集中采購機構(gòu)和從事采購代理業(yè)務(wù)的社會中介機構(gòu)。

4.利害關(guān)系。政府采購法第十二條規(guī)定，在政府采購活動中，采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避；《政府采購評審專家管理辦法》列明了有關(guān)評審專家“利害關(guān)系”的幾種情形。《條例》第九條補充解釋了“利害關(guān)系”的具體情形，要求在政府采購活動中，采購人員及相關(guān)人員應(yīng)當回避。

（二）進一步強調(diào)、細化公開透明原則

1.采購預算必須公開。對此，政府采購法未作出要求，《條例》第三十條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當在招標文件、談判文件、詢價通知書中公開采購項目預算金額。

2.中標、成交結(jié)果公開的內(nèi)容更為具體?！稐l例》第四十三條規(guī)定，中標、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當包括采購人和采購代理機構(gòu)的名稱、地址、聯(lián)系方式，項目名稱和項目編號，中標或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標或者成交金額，主要中標或者成交標的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求以及評審專家名單。

3.采購合同必須公開?！稐l例》第五十條規(guī)定，采購人應(yīng)當自政府采購合同簽訂之日起兩個工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告。

4.投訴處理結(jié)果必須公開。《條例》第五十八條規(guī)定，財政部門對投訴事項作出的處理決定，應(yīng)當在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告。

（三）關(guān)于工程采購

1.明確了政府采購法與招標投標法的關(guān)系。政府采購法第四條僅規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法?！稐l例》第七條規(guī)定，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標方式采購的，適用招標投標法及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。

2.明確了工程采購的幾種方式?！稐l例》第二十五條明確，政府采購工程依法不進行招標的，應(yīng)當依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購。須注意工程沒有詢價采購方式。

3.工程采購的范圍擴大。政府采購法第二條所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等?！稐l例》第七條規(guī)定，建設(shè)工程還包括：（1）與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；（2）與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。

（四）進一步明確了反腐、反商業(yè)賄賂的內(nèi)容

政府采購法第二十五條規(guī)定，供應(yīng)商不得以向采購人、采購代理機構(gòu)、評標委員會的組成人員、競爭性談判小組的組成人員、詢價小組的組成人員行賄或者采取其他不正當手段謀取中標或者成交?！稐l例》第十一條規(guī)定，采購人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)；第十四條規(guī)定，采購代理機構(gòu)工作人員不得接受采購人或者供應(yīng)商組織的宴請、旅游、娛樂，不得收受禮品、現(xiàn)金、有價證券等，不得向采購人或者供應(yīng)商報銷應(yīng)當由個人承擔的費用。

《條例》增補的內(nèi)容

（一）對采購人增加了約束規(guī)定

1.要求科學合理確定采購需求。從實踐看，供應(yīng)商質(zhì)疑的主要原因是采購需求存在傾向性。《條例》第十五條除明確了采購需求的一般要求外，對政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，還要求征求社會公眾的意見，并規(guī)定必要時應(yīng)當就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。

2.化整為零采購有了界定依據(jù)。《條例》第二十八條規(guī)定對此作出明確界定。

3.不得通過樣品檢測、考察改變中標結(jié)果。這種情形在實踐中多次發(fā)生，采購人因不滿意評選的中標候選人，采用樣品檢測、考察的辦法否定合法中標結(jié)果?！稐l例》第四十四條對此作出了禁止規(guī)定。

4.明確了合同履約驗收的責任。《條例》第四十五條對政府采購合同履約驗收的內(nèi)容和要求作出規(guī)定。

5.明確了采購人的違法違規(guī)情形?！稐l例》第六十七條規(guī)定了采購人的8種違法情形及處罰措施。

（二）對投標供應(yīng)商增加了限制規(guī)定

1.必須證明“具有獨立承擔民事責任的能力”。政府采購法第二十二條籠統(tǒng)規(guī)定供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當“具有獨立承擔民事責任的能力”，《條例》第十七條則要求參加政府采購活動的供應(yīng)商應(yīng)當提交5種材料來證明其“具有獨立承擔民事責任的能力”。

2.為有利于公平競爭，對投標人作出限制規(guī)定?！稐l例》第十八條規(guī)定了兩點：（1）關(guān)聯(lián)公司不得參加同一項目的投標；（2）除單一來源項目外，為采購項目提供整體設(shè)計、監(jiān)理、檢測等服務(wù)的供應(yīng)商不能再參加該項目的其他投標。

3.對“重大違法記錄”作出界定。按照《條例》第十九條的規(guī)定，“重大違法記錄”指供應(yīng)商因違法經(jīng)營受到刑事處罰或者責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰。

4.對聯(lián)合體投標作出細化規(guī)定，資質(zhì)就低不就高?！稐l例》第二十二條規(guī)定，聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按照聯(lián)合體分工承擔相同工作的，應(yīng)當按照資質(zhì)等級較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級。

5.對惡意串通行為作出界定?！稐l例》第七十四條對供應(yīng)商參加政府采購活動中的“惡意串通”行為作出了界定，并將按照政府采購法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責任。

（三）加強了對評審專家的管理

政府采購法對評審專家管理的規(guī)定較少。2003年11月，財政部、監(jiān)察部聯(lián)合頒布了《政府采購評審專家管理辦法》（財庫[2003]119號），為實際操作提供了依據(jù)，《條例》增加了對評審專家的管理規(guī)定。

1.評審專家必須隨機產(chǎn)生。《條例》第三十九條規(guī)定，除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當從政府采購評審專家?guī)熘须S機抽取評審專家。

2.評審專家?guī)鞂嵭袆討B(tài)管理?！稐l例》第六十二條規(guī)定，省級以上財政部門應(yīng)當對政府采購評審專家?guī)鞂嵭袆討B(tài)管理。

3.評審專家的表現(xiàn)有監(jiān)督記錄?！稐l例》第六十二條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當對評審專家在政府采購活動中的職責履行情況予以記錄，并及時向財政部門報告。

4.明確評審專家的評審要求和責任?！稐l例》第四十一條要求，評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應(yīng)當按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。

5.明確了評審專家承擔的法律責任。《條例》第四十一條規(guī)定，評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應(yīng)當在評審報告上簽字，對自己的評審意見承擔法律責任。

6.明確了對評審專家的懲戒措施。《條例》第七十五條對評審專家違法違規(guī)的幾種行為均明確了處罰措施。

（四）關(guān)于采購代理機構(gòu)的一些具體操作規(guī)定

1.不得差別對待供應(yīng)商。政府采購法第二十二條規(guī)定，不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。《條例》第二十條明確了8種情形屬于差別待遇或者歧視待遇。

2.明確招標方式的評標辦法為兩種。多年來，采購代理機構(gòu)按照財政部《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第五十條對貨物、服務(wù)招標采購評標方法的規(guī)定，確定了3種評標辦法：最低評標價法、綜合評分法和性價比法?！稐l例》第三十四條規(guī)定，政府采購招標評標方法為最低評標價法和綜合評分法，無性價比法。

3.不得重新評審?！稐l例》第四十四條規(guī)定，除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外，采購人、采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。

4.明確了供應(yīng)商詢問的答復要求。政府采購法第五十一條關(guān)于供應(yīng)商的詢問，僅針對采購人，要求采購人“及時作出答復”?！稐l例》第五十二條規(guī)定詢問可以針對采購人或者采購代理機構(gòu)，采購人或采購代理機構(gòu)應(yīng)當在3個工作日內(nèi)對供應(yīng)商依法提出的詢問作出答復。

（五）關(guān)于政府采購的方式、形式

1.明確了批量集中采購這一采購形式。《條例》第二十四條規(guī)定，列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應(yīng)實行批量集中采購。

2.確立了電子采購的地位?！稐l例》第十條明確，國家實行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標準，推動利用信息網(wǎng)絡(luò)進行電子化政府采購活動。

3.明確了非招標采購方式的適用情形和操作程序。《條例》第四章對政府采購程序進行了一些增補和細化，特別是對競爭性談判、詢價采購中的“質(zhì)量和服務(wù)相等”，將其定義為“供應(yīng)商提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件規(guī)定的實質(zhì)性要求”，給評審提供了依據(jù)。

（六）增加了政府向社會購買服務(wù)的內(nèi)容

1.明確了政府采購服務(wù)的范圍?！稐l例》第二條規(guī)定，政府采購的服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。

2.明確了采購公共服務(wù)驗收的要求。《條例》第四十五條規(guī)定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，驗收時應(yīng)當邀請服務(wù)對象參與并出具意見，驗收結(jié)果應(yīng)當向社會公告。

（七）關(guān)于政府采購的監(jiān)管

1.明確了監(jiān)管由財政部門扎口?！稐l例》第六十四條、第六十五條既明確了財政部門對政府采購的監(jiān)管職責，又規(guī)定“審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)以及其他有關(guān)部門依法對政府采購活動實施監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)采購當事人有違法行為的，應(yīng)當及時通報財政部門”。

2.增加了對集中采購機構(gòu)的考核內(nèi)容。政府采購法第六十六條規(guī)定，政府采購監(jiān)管部門應(yīng)當對集中采購機構(gòu)的采購價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，《條例》第六十條又增加了6條考核事項。

3.推動互相監(jiān)督?！稐l例》第六十一條要求采購人與采購代理機構(gòu)互相監(jiān)督，有違法行為的，應(yīng)當要求其改正，還可以向財政部門報告，由財政部門依法處理。

對采購代理機構(gòu)貫徹《條例》的幾點建議

（一）關(guān)于招標文件

招標文件的制定是采購活動的核心環(huán)節(jié)，在標準文本尚未出臺的情況下，實際操作中應(yīng)當注意以下問題：

1.招標文件提供期限有了明確規(guī)定。《條例》第三十一條規(guī)定，招標文件的提供期限自招標文件開始發(fā)出之日起不得少于5個工作日。

2.對供應(yīng)商的資格條件設(shè)定須作相應(yīng)調(diào)整，應(yīng)當按照《條例》第十七條的規(guī)定要求投標人遞交相關(guān)材料。

3.防止以不合理條件差別對待供應(yīng)商，避免《條例》第二十條明確禁止的情形。

4.招標評標辦法只有最低評標價法和綜合評分法兩種，不包含性價比法。

（二）關(guān)于信息發(fā)布

1.必須在法定媒體發(fā)布信息?！稐l例》第八條規(guī)定，政府采購信息應(yīng)當在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。

2.注意幾個關(guān)鍵的日期規(guī)定。主要有：招標文件發(fā)售時間、公布時間、更正時間；資格預審公告發(fā)布時間；中標公告、中標通知書發(fā)送時間；單一來源采購方式公示時間等。

3.政府采購合同須公告。

（三）不應(yīng)忽略的幾個規(guī)定

1.強調(diào)評審的嚴肅性?！稐l例》第三十四條規(guī)定，招標文件中沒有規(guī)定的評標標準不得作為評審的依據(jù)；第三十六條規(guī)定，在詢價過程中，詢價小組不得改變詢價通知書所確定的政府采購合同條款；第四十四條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審，不得通過對樣品進行檢測、對供應(yīng)商進行考察等方式改變評審結(jié)果。

2.對評審專家在政府采購活動中的職責履行情況予以記錄，并及時向財政部門報告。

3.對供應(yīng)商的詢問、質(zhì)疑逾期未作處理的，將依照政府采購法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責任。

4.集中采購機構(gòu)不得將集中采購項目委托其他采購代理機構(gòu)采購。（作者單位：江蘇省產(chǎn)權(quán)交易所）