【標準化建設專題】
編者按:
財政部2011年政府采購工作要點將標準化建設作為實現(xiàn)政府采購科學化、精細化管理的突破口提出來,借著這股“東風”,政府采購標準化建設即將迎來新的契機。在政府采購步入改革的關(guān)鍵時期,標準化建設是否可以成為深化改革的引擎、標準化建設該如何推進等成為政府采購業(yè)界備受關(guān)注的行業(yè)話題。本報特別策劃“標準化建設步入解碼時代”專題,敬請關(guān)注。
標準化建設:深化改革的引擎
易舟
當前,政府采購已步入發(fā)展的關(guān)鍵時期,在改革的路徑和手段上存在著多種選擇。其中,標準化命題為業(yè)界提供了一種思路。
什么是標準化?對于這一問題,不同的人可能有不同的認識和判斷,其中引起最多討論的是標準化和法制化、規(guī)范化的異同。筆者認為,三者之間的關(guān)系,恰恰是標準化的實質(zhì)和內(nèi)涵所在。
不妨以生產(chǎn)一個鐘表為例,法制化要做的事情是規(guī)定鐘表必須是質(zhì)量合格的,規(guī)范化要做的一般是規(guī)定鐘表生產(chǎn)必須依據(jù)怎樣的流程,而標準化則要求規(guī)定每一個齒輪、發(fā)條的生產(chǎn)都應該符合什么樣的指標。因此,依次可以大致界定,三者雖然都是基于同一目標,但是側(cè)重點不同。從效力等級上看,法制化最高,規(guī)范化、標準化次之;但從控制的細化程度上看,無疑標準化最高,法制化、規(guī)范化次之。換言之,標準化是更細層面的法制化、規(guī)范化。
雖然大致可以這樣區(qū)分,但是法制化、規(guī)范化和標準化之間并非完全割裂,而是相互促進和銜接的關(guān)系。從國際政府采購的發(fā)展軌跡來看,西方發(fā)達國家成熟的政府采購制度大多經(jīng)歷了這樣的發(fā)展歷程:第一階段構(gòu)建政府采購基本的法規(guī)制度,即完成法制化;在此基礎(chǔ)上,第二階段強化對采購流程和相關(guān)程序、文本的約束,形成執(zhí)行和操作指南,即促進規(guī)范化;第三階段針對實踐中潛在的各類問題,在經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上形成某項活動最大程度的細化控制標準,即標準化。但值得強調(diào)的是,規(guī)范化和標準化建設不完全是時間的先后關(guān)系,在某些方面可能是交錯進行的過程,而且部分成熟可行的標準最終被吸收到政府采購法律之中??梢?,法制化是規(guī)范化、標準化的前提和基礎(chǔ),而發(fā)展到一定程度的規(guī)范和標準,其最高表現(xiàn)形式則是法制形式。
那么,這種理論上的探究和西方政府采購制度發(fā)展的經(jīng)歷,對于現(xiàn)階段我國政府采購制度的發(fā)展又有怎樣的現(xiàn)實啟示?標準化是否可以成為深化政府采購改革的引擎?
我們不妨嘗試從實踐需求的角度作出回答。
從采購對象角度來看,“天價采購”事件曾一度是社會關(guān)注的焦點。為什么會發(fā)生這類事件?一個重要原因是采購需求標準的缺失,對于采購人該買什么價位、什么規(guī)格的產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一的標準規(guī)定,甚至連某項品目的名稱也難以統(tǒng)一,導致采購難以約束,也便有了“別人生病,政府采購吃藥”的尷尬。
從采購監(jiān)管的角度來看,一個完善的監(jiān)管體系必然是貫穿采購全程,涵蓋各方當事人的標準化監(jiān)管體系。但目前個別地區(qū)監(jiān)管力度不夠、監(jiān)管手段不足、個別環(huán)節(jié)監(jiān)管薄弱的現(xiàn)象依然存在。
從采購操作和執(zhí)行的角度來看,我國政府采購制度改革重心已由初創(chuàng)時期的擴面增量、建章立制轉(zhuǎn)向現(xiàn)階段的基礎(chǔ)規(guī)范和程序控制,在效率和規(guī)范的雙重目標驅(qū)動下,程序優(yōu)化和流程再造依然有著巨大的空間。以最為基本的招投標文件格式為例,目前很多地區(qū)都沒有統(tǒng)一、標準的范本,使后期隱藏著風險因素。
從采購評價的角度來看,采購結(jié)果的評價機制缺失是我國政府采購的軟肋之一,而導致這一缺失的重要原因是評價標準難以界定。但隨著預算績效管理改革的推進,政府采購評價標準的問題勢必從實踐層面進行破題。
而解決這些實踐中突出的問題,恰恰涉及了標準化建設的幾個層面,即采購對象標準化、采購監(jiān)管標準化、采購程序標準化、采購文本標準化、采購評價標準化的問題。而且,筆者認為,目前進行系統(tǒng)的標準化建設的時機已悄然成熟。
首先,十余年的政府采購改革為標準化建設提供了實踐積累,有些成熟的管理和操作經(jīng)驗足以形成共同的和重復使用的標準。
其次,我國已初步形成標準化建設的法制基礎(chǔ)。以《政府采購法》為核心的法律制度框架體系已初步形成,這為標準化建設提供了基本的制度保障。
再其次,地方的試點為這項工作提供了可借鑒的模式和經(jīng)驗。
最后,財政部2011年政府采購工作要點將標準化建設作為實現(xiàn)政府采購科學化、精細化管理的突破口提出來,形成了一股標準化建設的“東風”,也將為標準化建設提供有力的契機。
標準化盡管不是萬能之匙,但可以預見,以標準化作為引擎之一的政府采購改革將成為“十二五”時期一道亮麗的風景。
標準化建設問卷分析 針對呼聲日高的政府采購標準化建設的話題,《中國政府采購報》記者日前進行了一次問卷調(diào)查。問卷設置了6個標準化建設中最關(guān)鍵的內(nèi)容,共發(fā)出20份,回收17份。其中政府采購監(jiān)管部門4份,集采機構(gòu)4份,研究政府采購的專家學者6份,政府采購評標專家3份。其中有7個機構(gòu)曾經(jīng)進行過標準化建設的實踐探索??紤]到標準化建設是一個較為前瞻性的話題,因此向?qū)<覍W者發(fā)出的問卷所占比例較高。 ■對于政府采購標準化的內(nèi)涵,17位受訪者有17種不同的理解。 程序、文本、監(jiān)管、采購對象等是受訪者認為最需要進行標準化建設的方面。 ■100%的受訪者認為,標準化建設對于改革具有里程碑式的意義。 國際關(guān)系學院院長劉慧指出,目前,我國產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展速度很快,而標準化建設還落后于需求,如果政府采購能夠首先突破,有所建樹,不但對政府采購事業(yè),而且對國家經(jīng)濟發(fā)展都是巨大的貢獻。 ■42%的受訪者認為,采購程序標準化是政府采購標準化建設的核心。 什么是政府采購標準化建設中最為核心的內(nèi)容?42%的受訪者選擇了程序標準化,24%的受訪者分別選擇了文本和對象的標準化。也有受訪者選擇了制度和體制的標準化。 ■30%的受訪者認為,各個部門應該合力推進政府采購標準化建設。 關(guān)于應該由哪個部門來推動標準化建設的問題,42%的受訪者選擇了財政部門,30%的受訪者認為,應該由各個部門合力推進,財政部門應該成為此項工作的牽頭部門。有2位受訪者提出,應該成立專門的標準化建設推進小組,中國人民大學教授王叢虎建議,在中央成立公共采購委員會,由財政部、發(fā)改委、商務部、科技部等作為成員單位,辦公室可設在財政部,由委員會來推動標準化。 ■8個問題成為政府采購標準化建設中的障礙。 包括認識不到位、區(qū)域分割和地方保護、立法工作滯后、體制不順、部門利益、行業(yè)標準缺失、預算編制不到位以及牽頭機構(gòu)不明確等。 ■94%的受訪者認為,標準化建設需要頂層設計、自上而下推進。 國家信息中心助理研究員呂漢陽認為,這項工作需要實現(xiàn)全國統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范,加強頂層設計。有一位受訪者表示,可以由地方先試先行,再將好的經(jīng)驗上升為制度,在全國推廣。(周黎潔田冬梅王曉清趙輝邢曉丹采寫)
世行專家楊大偉認為,標準化不是等同化,在基本原則標準化的基礎(chǔ)之上,允許不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同項目有反映自身特點的非標準化。
有2位受訪者認為,采購程序標準化、采購監(jiān)管標準化、采購方式標準化和采購對象標準化是4個相互支撐、不可分割的組成部分,共同發(fā)生作用并形成對政府采購工作的立體化規(guī)范。
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