在“桌面”上真正強(qiáng)化政采預(yù)算約束力

【地方經(jīng)驗(yàn)】

在“桌面”上真正強(qiáng)化政采預(yù)算約束力

——江蘇無錫市再造政府采購(gòu)預(yù)算管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算控制計(jì)劃、計(jì)劃控制采購(gòu)、采購(gòu)結(jié)果控制支付”綜述

■ 朱鳴菲

經(jīng)過艱難探索與精心打造，在江蘇省無錫市，從提出至今已開展三年多的政府采購(gòu)預(yù)算管理系統(tǒng)改革終見成效，這一系統(tǒng)不再處于信息孤島，而是成了一個(gè)“上接預(yù)算編制及指標(biāo)管理系統(tǒng)、下連國(guó)庫集中支付系統(tǒng)、外連政府采購(gòu)電子交易系統(tǒng)”的一體化政府采購(gòu)預(yù)算管理系統(tǒng)。此舉加強(qiáng)了政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理與資金管理的聯(lián)動(dòng)，簡(jiǎn)化了行政事業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行流程，提高了政府采購(gòu)管理效率。

2014年，無錫市提出了對(duì)“政府采購(gòu)預(yù)算管理系統(tǒng)”納入財(cái)政一體化系統(tǒng)進(jìn)行改造的改革方案，以此優(yōu)化政府采購(gòu)資金管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接。

目前，改革優(yōu)化后的政府采購(gòu)全過程預(yù)算管理涉及五個(gè)環(huán)節(jié)，包括：采購(gòu)預(yù)算編制與指標(biāo)管理、采購(gòu)計(jì)劃申報(bào)批復(fù)、采購(gòu)合同登記管理、政府采購(gòu)資金支付、采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)項(xiàng)。通過“預(yù)算控制計(jì)劃、計(jì)劃控制采購(gòu)、采購(gòu)結(jié)果控制支付”的環(huán)環(huán)相扣的控制措施，杜絕了單位應(yīng)采未采、隨意采購(gòu)、規(guī)避采購(gòu)等現(xiàn)象，不斷強(qiáng)化了政府采購(gòu)預(yù)算約束力。

同步編制政府采購(gòu)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與預(yù)算相銜接。2014年，按照全口徑預(yù)算管理的要求，無錫市制定了無錫市本級(jí)預(yù)算改革方案，提出了強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算對(duì)政府采購(gòu)過程的約束作用，實(shí)行政府采購(gòu)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行掛鉤。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，按照“總體規(guī)劃、同步編制”的原則，要求部門預(yù)算單位對(duì)下預(yù)算年度的工作進(jìn)行全面詳細(xì)的預(yù)期性安排，結(jié)合行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)定和本單位固定資產(chǎn)使用情況等，與部門預(yù)算同步編制政府采購(gòu)預(yù)算，并對(duì)照政府集中采購(gòu)目錄政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，編細(xì)編實(shí)政府采購(gòu)預(yù)算，提高政府采購(gòu)預(yù)算的可執(zhí)行性，杜絕缺編漏編現(xiàn)象。

在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整程序，財(cái)政部門在明確細(xì)化流程的同時(shí)，賦予一級(jí)預(yù)算單位管理事權(quán)，強(qiáng)化一級(jí)預(yù)算單位對(duì)所屬二級(jí)預(yù)算單位的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用。根據(jù)資金管理相關(guān)規(guī)定，在明確責(zé)任的前提下賦予一級(jí)預(yù)算單位指標(biāo)調(diào)整的權(quán)限，由預(yù)算單位發(fā)起調(diào)整申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政主管業(yè)務(wù)處室審核同意后給予調(diào)整。

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，區(qū)分預(yù)算不同性質(zhì)，進(jìn)行政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行管理。以此全面打通政府采購(gòu)計(jì)劃與政府采購(gòu)預(yù)算的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了無預(yù)算不采購(gòu)。對(duì)于運(yùn)轉(zhuǎn)類支出，由單位測(cè)算全年政府采購(gòu)預(yù)算總額，形成運(yùn)轉(zhuǎn)類政府采購(gòu)指標(biāo)總量，實(shí)行總量控制，政府采購(gòu)計(jì)劃直接與公用經(jīng)費(fèi)中的政府采購(gòu)指標(biāo)總量掛鉤；對(duì)于專項(xiàng)類支出，于年初逐項(xiàng)確定政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算，形成專項(xiàng)資金政府采購(gòu)指標(biāo)，實(shí)行分項(xiàng)控制，由一級(jí)預(yù)算單位下達(dá)專項(xiàng)資金指標(biāo)時(shí)再形成政府采購(gòu)指標(biāo)明細(xì)，政府采購(gòu)計(jì)劃需勾選相應(yīng)明細(xì)指標(biāo)。

業(yè)務(wù)管理融入計(jì)劃管理，風(fēng)險(xiǎn)管控與效率提升并進(jìn)。作為財(cái)政業(yè)務(wù)應(yīng)用支撐平臺(tái)，在設(shè)計(jì)之初無錫市財(cái)政局就將構(gòu)建與業(yè)務(wù)管理相配合的財(cái)政局一體化系統(tǒng)作為指導(dǎo)理念，通過科學(xué)設(shè)置政府采購(gòu)計(jì)劃表單的相關(guān)字段，將政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理要素體現(xiàn)在政府采購(gòu)計(jì)劃管理過程中。一是設(shè)置“采購(gòu)組織形式”字段，規(guī)范采購(gòu)人對(duì)集中采購(gòu)及分散采購(gòu)的選擇行為。系統(tǒng)通過將集中采購(gòu)目錄內(nèi)的品目與“集中采購(gòu)”組織形式相映射，防止采購(gòu)人將應(yīng)當(dāng)集中采購(gòu)的項(xiàng)目流入分散采購(gòu)；通過將部門集中采購(gòu)單位及其相關(guān)的部門集中采購(gòu)品目與“部門集中采購(gòu)”組織形式相映射，將屬于部門集中采購(gòu)目錄內(nèi)的項(xiàng)目，自動(dòng)匹配實(shí)施“部門集中采購(gòu)”；對(duì)于政府集中采購(gòu)目錄或部門集中采購(gòu)目錄以外，但單項(xiàng)或批量預(yù)算達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，由采購(gòu)人自主選擇“集中采購(gòu)”或“分散采購(gòu)”組織形式，同時(shí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門在系統(tǒng)內(nèi)實(shí)時(shí)更新管理社會(huì)代理機(jī)構(gòu)名單，確保采購(gòu)人選擇的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在市政府采購(gòu)監(jiān)管部門備案管理。二是設(shè)置“協(xié)議供貨申請(qǐng)次數(shù)”字段，嚴(yán)格控制單位年內(nèi)多次零星采購(gòu)辦公設(shè)備的行為。根據(jù)無錫市協(xié)議供貨管理政策，要求單位同類協(xié)議供貨品目的政府采購(gòu)計(jì)劃原則上應(yīng)一次性申報(bào)，特殊情況不得超過2次，間隔不得少于半年，以此形成批量采購(gòu)優(yōu)勢(shì)，達(dá)到合理控制協(xié)議供貨價(jià)格的效果。三是政府采購(gòu)項(xiàng)目資金構(gòu)成設(shè)置“以后年度安排”選項(xiàng)，解決跨年度項(xiàng)目的政府采購(gòu)計(jì)劃申報(bào)與支付難題。對(duì)于跨年度的政府采購(gòu)項(xiàng)目，要求單位按照項(xiàng)目的總預(yù)算申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃，并于以后各年度財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算后由單位做“以后年度安排指標(biāo)掛接”，確?？缒甓软?xiàng)目政府采購(gòu)資金按照政府采購(gòu)合同履行期限按期支付。

實(shí)施合同登記管理，簡(jiǎn)化操作與加大職責(zé)并重。按照政務(wù)內(nèi)網(wǎng)與政務(wù)外網(wǎng)必須物理隔斷的要求，無錫市政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)與電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)分別架構(gòu)在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)。一方面電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)需要政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中的政府采購(gòu)計(jì)劃信息，另一方面政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)又需要電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)中的采購(gòu)結(jié)果信息。為滿足全流程信息化管理的要求，無錫市財(cái)政局在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中設(shè)置了計(jì)劃導(dǎo)出和合同導(dǎo)入功能，實(shí)現(xiàn)了將整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)數(shù)據(jù)串聯(lián)起來。要求采購(gòu)人在執(zhí)行完成政府采購(gòu)流程、簽訂政府采購(gòu)合同后，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)合同的登記管理。政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的不同采購(gòu)形式設(shè)計(jì)了三種合同登記方式：一是省略定點(diǎn)采購(gòu)品目（包括裝修工程、修繕工程、車輛加油服務(wù)、車輛維修和保養(yǎng)服務(wù)、機(jī)動(dòng)車保險(xiǎn)服務(wù)）的合同登記環(huán)節(jié)，申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃后，單位可直接在系統(tǒng)內(nèi)選擇中標(biāo)的定點(diǎn)采購(gòu)供應(yīng)商進(jìn)行支付；二是自動(dòng)完成協(xié)議供貨類采購(gòu)項(xiàng)目合同登記，凡通過無錫市電子化采購(gòu)系統(tǒng)實(shí)施的采購(gòu)項(xiàng)目，包括80萬元以下的物業(yè)管理服務(wù)等生成的政府采購(gòu)證（即政府采購(gòu)格式合同），由財(cái)政部門將電子化的政府采購(gòu)證導(dǎo)入預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，自動(dòng)生成各采購(gòu)單位的合同登記信息；三是除以上兩種情況以外的，經(jīng)過政府采購(gòu)招標(biāo)或非招標(biāo)方式采購(gòu)的項(xiàng)目，在確定成交供應(yīng)商并簽訂政府采購(gòu)合同后，由單位經(jīng)辦人錄入政府采購(gòu)合同總額、分期付款信息、供應(yīng)商信息，由單位審核人審定。上述三種合同將全部納入單位合同信息庫進(jìn)行登記管理，并作為采購(gòu)資金支付的審核依據(jù)。實(shí)行政府采購(gòu)合同登記管理，一方面有利于為財(cái)政部門規(guī)范政府采購(gòu)資金支付提供數(shù)據(jù)來源，另一方面也促使單位采購(gòu)部門及時(shí)向財(cái)務(wù)部門傳遞采購(gòu)合同等結(jié)果信息，單位財(cái)務(wù)人員能夠全面掌握本單位各年度政府采購(gòu)合同支付情況，便于其統(tǒng)籌安排單位的資金使用，為單位財(cái)務(wù)管理提供了便利。

規(guī)范政府采購(gòu)資金支付，實(shí)現(xiàn)“非采不支”。在政府采購(gòu)資金支付環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照財(cái)政資金管理要求，規(guī)范政府采購(gòu)資金支付，控制政府采購(gòu)資金支付風(fēng)險(xiǎn)，要求單位在提出資金支付申請(qǐng)的同時(shí)須掛接本期需要支付的政府采購(gòu)合同，通過政府采購(gòu)合同與政府采購(gòu)計(jì)劃的掛鉤，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)資金支付申請(qǐng)與政府采購(gòu)計(jì)劃的掛鉤，杜絕了無政府采購(gòu)計(jì)劃的資金支付行為。同時(shí)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化政府采購(gòu)資金支付流程，與政府采購(gòu)合同登記管理方式相對(duì)應(yīng)，屬于定點(diǎn)采購(gòu)品目的資金支付，由政府采購(gòu)監(jiān)管部門將每期定點(diǎn)供應(yīng)商的銀行賬號(hào)等信息在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中進(jìn)行維護(hù)，單位通過勾選所需支付的定點(diǎn)采購(gòu)計(jì)劃，直接對(duì)應(yīng)到相應(yīng)定點(diǎn)采購(gòu)品目的定點(diǎn)供應(yīng)商，既實(shí)現(xiàn)了定點(diǎn)采購(gòu)行為的資金支付監(jiān)管，又省略了單位的重復(fù)錄入工作。

結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)項(xiàng)，指標(biāo)管理更科學(xué)。年度內(nèi)，完成履約驗(yàn)收的政府采購(gòu)項(xiàng)目，且合同金額支付完畢后，由采購(gòu)單位經(jīng)辦人啟動(dòng)“項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)”指令，該政府采購(gòu)項(xiàng)目即進(jìn)入終了結(jié)項(xiàng)程序，按照財(cái)政預(yù)算管理要求，屬于部門預(yù)算的，項(xiàng)目節(jié)約資金返回單位繼續(xù)使用，屬于專項(xiàng)資金的，項(xiàng)目節(jié)約資金由財(cái)政統(tǒng)一收回。同時(shí)，為了避免跨年度的政府采購(gòu)項(xiàng)目節(jié)約資金長(zhǎng)期凍結(jié)，提高財(cái)政資金的使用效率，系統(tǒng)專門設(shè)置了政府采購(gòu)指標(biāo)返還功能，允許采購(gòu)單位在完成政府采購(gòu)執(zhí)行交易過程并登記合同總金額后，將采購(gòu)計(jì)劃金額與合同總金額的差額部分，即政府采購(gòu)指標(biāo)中結(jié)余資金部分提前釋放，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)指標(biāo)的科學(xué)化管理。年度終了，對(duì)尚未完成全部采購(gòu)活動(dòng)或采購(gòu)資金支付的，由單位提交“年度結(jié)轉(zhuǎn)”指令，系統(tǒng)將自動(dòng)把該采購(gòu)項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的政府采購(gòu)計(jì)劃、政府采購(gòu)合同信息、已支付的合同款項(xiàng)等信息一并結(jié)轉(zhuǎn)下一年度。結(jié)轉(zhuǎn)后的政府采購(gòu)計(jì)劃仍延續(xù)使用原計(jì)劃編號(hào)，年初重新掛接政府采購(gòu)指標(biāo)。年度結(jié)轉(zhuǎn)功能改變了以往手工清算年終結(jié)轉(zhuǎn)方式，也大大提高了財(cái)務(wù)工作效率。

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