架梁立柱 完善制度

架梁立柱 完善制度

政采制度改革四梁八柱全景圖

社會運行需要制度的支撐，百姓福祉需要制度的保障，同樣，政府采購也需要制度的護航。2015年全國政府采購工作會議以來，政府采購領域各項規(guī)章制度密集出臺，法規(guī)體系“四梁八柱”不斷完善，招標投標、內控管理、信息公開、需求和履約驗收、專家管理等一大批規(guī)章制度相繼實施，架梁立柱基本完成。

架梁：完善制度體系

/完善交易規(guī)則/

中央改革

公開招標是政府采購法規(guī)定的主要采購方式，在政府采購活動中規(guī)模占比最大、使用最為頻繁。作為規(guī)范政府采購招投標活動的基礎性部門規(guī)章，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱“18號令”）自施行以來，在規(guī)范招標采購活動、創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境、實現(xiàn)國家政策目標等方面發(fā)揮了積極作用。同時，18號令也是政府采購領域的第一個部門規(guī)章，在18號令制定時，政府采購市場還不完善，政府采購實踐還不充分，各方對政府采購的理解也不到位。隨著國家各項改革的不斷深入以及政府采購實踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)在政府采購更加市場化、法制化、規(guī)范化、國際化，因此18號令亟需與時俱進地調整完善。

為了貫徹政府采購法及其實施條例，規(guī)范政府采購貨物和服務招標投標行為，財政部對2004年頒布的18號令作了修訂，并公布了修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）。

87號令一共7章88條，在18號令的基礎上刪除了36條，新增了34條，修訂了54條，對18號令做了全面修訂，是政府采購法及其實施條例基本要求的細化補充，與招標投標法及實施條例進行了銜接，其中強化了采購需求和履約驗收管理，推進了結果導向轉變；完善了公平交易規(guī)則，提高了透明度和公正性；完善了采購程序，著力提高了采購效率；規(guī)范了招標采購方式的適用情形，增強了邀請招標方式的靈活性；強化了采購人的主體責任，落實了權責對等要求；保障了供應商權益，降低了制度性交易成本。

/抓好采購“一頭一尾”/

中央改革

2016年11月，《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》正式發(fā)布，對采購過程中的“一頭一尾”環(huán)節(jié)進行了明確規(guī)定，強化采購人主體責任，指導采購人和代理機構科學合理確定采購需求、嚴格規(guī)范開展履約驗收。其中要求采購人對需求編制負責，采購需求應當合規(guī)、完整、明確，各地區(qū)、各部門要充分認識采購需求和履約驗收管理的重要性和必要性,切實加強政府采購活動的結果管理。

地方進展

根據(jù)財政部文件精神，各地依據(jù)現(xiàn)實情況也陸續(xù)制定了政府采購項目需求論證和履約驗收相關管理辦法。

早在2015年10月，四川省財政廳就頒布了《四川省政府采購項目需求論證和履約驗收管理辦法》，對政府采購需求論證責任主體、目標、適用項目范圍、論證內容、論證方法和要求、結果的運用和政府采購履約驗收責任主體、參與驗收的范圍和主體、驗收程序、驗收監(jiān)督等方面進行了明確規(guī)范。特別指出采購需求要科學合理、符合實際，嚴禁豪華、重復、無用采購發(fā)生。而在履約驗收環(huán)節(jié)，要求政府采購項目無論金額大小，都要進行履約驗收。遼寧省財政廳也于近日印發(fā)通知，調整省級政府采購項目履約驗收工作有關規(guī)定，明確所有政府采購項目的履約驗收工作需由采購人依法組織實施。另外河北、山西、廣東和新疆等省份也都出臺了相關管理辦法，落實政府采購結果導向型改革。

/推進信息公開/

中央改革

政府采購信息公開是推動采購活動更加規(guī)范高效透明的一項重要抓手。做好政采信息公開工作，在規(guī)范政府采購行為和提升政府公信力等方面都具有重要意義。今年5月份，財政部出臺《關于進一步做好政府采購信息公開工作有關事項的通知》，從推進各地區(qū)政府采購信息發(fā)布網(wǎng)絡平臺建設、完整全面發(fā)布政府采購信息、健全政府采購信息發(fā)布工作機制、加強對政府采購信息公開工作的考核與監(jiān)督4方面提出具體要求。其中明確，采購人或其委托的采購代理機構應當切實做好采購項目公告、采購文件、采購項目預算金額、采購結果、采購合同等采購項目信息公開工作，實現(xiàn)政府采購項目的全過程信息公開。而集中采購機構還應當切實推進協(xié)議供貨和定點采購信息公開。另外，該文件還提到了關于信息公開的內控管理、動態(tài)監(jiān)管和大數(shù)據(jù)分析，以及第三方評估等方面的規(guī)定，為政府采購信息的公開提供保障。

地方進展

按照財政部要求，北京市財政局推出新版北京市政府采購網(wǎng)，并制定信息發(fā)布管理辦法，明確網(wǎng)站信息發(fā)布各方權責，進一步完善政府采購信息公開流程和機制。

江西省財政廳也按照財政部的要求，結合該省的實際，對政府采購信息公開工作做出補充規(guī)定，要求各級采購單位應按當年度政府采購預算在江西省政府采購網(wǎng)申報協(xié)議供貨、定點采購、批量集中采購實施計劃。

立柱：改革重點內容

/深化批量集采改革/

2016年末財政部印發(fā)《關于進一步做好中央預算單位批量集中采購有關工作的通知》，結合采購人的現(xiàn)實需要深化批量集中采購改革。與過去相比，作出了5個方面的變化：一是建立批量集中采購與協(xié)議供貨價格聯(lián)動機制；二是開展批量集中產(chǎn)品售后服務單獨采購；三是京外中央單位空調機采購不再實行批量集中采購；四是京內中央單位空調機批量集中采購的頻次調整為第二、三季度按月執(zhí)行，第一、四季度按季度進行；五是各主管預算單位應當將協(xié)議供貨采購數(shù)量嚴格控制在同類產(chǎn)品上年度購買總數(shù)的30%以內。這些變化有利于發(fā)揮集中規(guī)模及價格優(yōu)勢，提高采購效率和效果。

/強化內控管理/

近年來，一些采購人、集中采購機構和政府采購監(jiān)管部門積極探索建立政府采購活動內部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問題。為了進一步規(guī)范政府采購活動中的權力運行，強化內部流程控制，促進政府采購提質增效，財政部于2016年7月印發(fā)《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》，出臺多項措施加強內控管理。其中要求采購當事人通過明晰事權，依法履職盡責；合理設崗，強化權責對應；分級授權，推動科學決策；優(yōu)化流程，實現(xiàn)重點管控等。

/加強評審專家管理/

中央改革

財政部于2016年11月發(fā)布修訂后的《政府采購評審專家管理辦法》，從9個方面規(guī)范了對評審專家的管理要求，并對評審專家的抽取、費用支付等問題分別進行了明確和規(guī)范?！掇k法》的修訂一方面從制度層面裨補缺漏，根據(jù)政府采購法及其實施條例關于評審專家管理的要求，在制度上建立健全評審專家進入、使用、退出機制，明確專家評審工作紀律和要求、專家回避情形、專家對評審報告的爭議處理、專家名單保密與公告要求、專家履職情況記錄、專家?guī)靹討B(tài)管理等內容。另一方面從操作層面對癥下藥，結合實踐中反映出的問題,適應政府采購管理環(huán)境的變化,針對專家權責不對等、專家不足,以及少數(shù)專家不專、不公等現(xiàn)象制定完善措施。

地方進展

評審專家管理辦法出臺后，迅速“落地”，各地進一步落實管理“新規(guī)”。新疆財政廳與新疆生產(chǎn)建設兵團財政局聯(lián)合發(fā)布《新疆政府采購評審專家管理實施辦法》，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，完善專家管理辦法，借鑒職稱評定的操作方式審核專家資格申請，推進兵地專家資源共享。山東對評審專家確立了分級監(jiān)管模式，對省、市、縣三級監(jiān)管職責分別進行細化明確，賦予市、縣兩級更多的監(jiān)管責任和權力，促進分工負責、各盡其職、協(xié)調配合、合力共為的綜合監(jiān)管新格局的形成。

/健全政策功能體系/

兩年來，我國政府采購政策同各項宏觀經(jīng)濟政策和社會事業(yè)發(fā)展的聯(lián)系越來越緊密，政策功能體系不斷健全。

繼財政部、司法部2014年出臺政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關政策后，政府采購政策支持范圍今年再次“擴容”。9月，財政部同民政部、中國殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布了《關于促進殘疾人就業(yè)政府采購政策的通知》，其中明確，政府采購將通過享受促進中小企業(yè)發(fā)展相關政策、在非招標方式采購等方面進行支持，鼓勵采購人優(yōu)先選擇殘疾人福利性單位的產(chǎn)品等措施促進殘疾人就業(yè)。比如，在政府采購活動中，殘疾人福利性單位視同為小型、微型企業(yè)的，享受預留份額、評審中價格扣除等促進中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策。采購人采購公開招標數(shù)額標準以上的貨物或者服務，因落實促進殘疾人就業(yè)政策的需要，依法履行有關報批程序后，可以采用公開招標以外的采購方式。對于滿足要求的殘疾人福利性單位的產(chǎn)品，集中采購機構可直接納入?yún)f(xié)議供貨或者定點采購范圍。各地區(qū)建設的政府采購電子賣場、電子商城、網(wǎng)上超市等應當設立殘疾人福利性單位產(chǎn)品專欄。

除了促進殘疾人就業(yè)和支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展，目前我國政府采購政策已探索實行促進節(jié)能減排的綠色采購政策，建立了強制采購節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品的基本制度，基本形成了支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策框架，這些政府采購政策的實施，豐富了財政調控的方式和手段，促進了產(chǎn)業(yè)政策落實，顯示出政府采購作為宏觀調控手段的重要作用。

補強：突出問題導向

/規(guī)范代理機構管理/

政府采購代理機構資格認定取消后，代理機構數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長，代理機構素質良莠不齊、管理不規(guī)范等問題也越來越凸顯。對此，財政部組織研究起草了《政府采購代理機構管理辦法》，以加強對代理機構的監(jiān)督管理。2016年11月對《政府采購代理機構管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見，引發(fā)了業(yè)界熱議。在今年的全國政府采購工作會議上，醞釀中的《政府采購代理機構管理暫行辦法》也提請與會各方討論。其中，就代理機構的名錄登記、協(xié)議簽訂、代理費用、采購文件，信用評價和法律責任等方面進行了規(guī)定。同時提出，各級財政部門應當建立健全定向抽查和不定向抽查相結合的隨機抽查機制。對存在違法違規(guī)線索的政府采購項目開展定向檢查；對日常監(jiān)管事項，通過隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員等方式開展不定向檢查。

/明確涉密采購管理/

按照政府采購法第八十五條的規(guī)定，涉及國家安全和秘密的采購不適用于政府采購法。就涉密政府采購活動的具體管理，黑龍江、河南等地曾出臺了針對性的地方規(guī)定，但是一直沒有全國性的、統(tǒng)一的、具體的規(guī)章制度予以規(guī)范，相關涉密采購項目的實踐中存在以“涉密”為由規(guī)，避政府采購的現(xiàn)象。

為規(guī)范涉密政府采購貨物和服務項目采購行為，確保國家秘密安全，財政部近期正在研究制定《涉密政府采購貨物和服務項目管理暫行辦法》，就涉密貨物采購項目范圍、涉密服務采購項目范圍、涉密采購項目的確定、涉密采購項目的組織、采購方式的確定、評審專家選定、信息公開、保密管理、監(jiān)督管理等做了明確規(guī)定，還突出強調了采購人在涉密項目組織管理中的的主體責任，同時詳細規(guī)定了采購人、代理機構、供應商應采取的保密措施。

/推動政采標準化/

標準化是提升政府采購規(guī)范性，提高采購效率的重要手段。為此各級政府采購部門近年來都在不斷推進政府采購標準化建設。如財政部不斷推進監(jiān)督檢查和投訴處理等方面的標準化工作。中央國家機關政府采購中心逐步建立需求標準體系。以推進電子化招投標為契機，編制完成服務器等品目的需求標準化體系，逐步將物業(yè)等品目納入編制范圍。中共中央直屬采購中心推出《采購需求編制指南》，為各單位編寫采購需求提供標準模板。

為進一步加強政府采購標準化建設，財政部正按照政府采購法實施條例要求，研究制定政府采購招標文件標準文本等，同時，正研究制定《政府采購評審專家分類標準》，推動出臺對采購計劃備案、項目委托、采購方式確定等政府采購全過程進行規(guī)范的《政府采購工作規(guī)程》，加快推進政府采購交易規(guī)程和技術標準制訂工作。

本版文字/楊文君

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