解密GPA談判

【深水區(qū)】

解密GPA談判

加入GPA意味著政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放，不再奉行國(guó)貨優(yōu)先、本國(guó)企業(yè)優(yōu)先的政策，屬于開(kāi)放范圍的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須按照GPA規(guī)則開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)

■ 張航

我國(guó)于2019年10月20日向世界貿(mào)易組織（WTO）提交了加入《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement，GPA)第7份出價(jià)。這份出價(jià)是我國(guó)加快加入GPA談判進(jìn)程的重大舉措，充分展現(xiàn)了我國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放的形象，表明了我國(guó)加入GPA的誠(chéng)意和維護(hù)多邊貿(mào)易體制的決心。

GPA由來(lái)

GPA是WTO框架下規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)協(xié)定，主要規(guī)定了加入談判規(guī)則和加入后享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)。加入GPA意味著WTO成員在開(kāi)放一般貿(mào)易市場(chǎng)后，再開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，因此GPA有“小WTO”之稱(chēng)，加入GPA被喻為“第二次加入WTO”。

WTO和發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣，市場(chǎng)實(shí)行分類(lèi)管理。其中，按照投資和消費(fèi)主體的不同，將以私人部門(mén)（包括企業(yè)和居民）為投資和消費(fèi)主體形成的市場(chǎng)劃分為社會(huì)市場(chǎng)，以公共部門(mén)（包括政府和國(guó)有企業(yè)）為投資和消費(fèi)主體形成的市場(chǎng)劃分為政府采購(gòu)市場(chǎng)。前者開(kāi)放適用于WTO的一般貿(mào)易規(guī)則，后者則適用于GPA。

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模巨大，一般占GDP的15%-20%。政府采購(gòu)市場(chǎng)是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的重要組成部分，是政府保護(hù)本國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品，扶持新興產(chǎn)業(yè)的重要陣地，對(duì)社會(huì)投資、生產(chǎn)和消費(fèi)具有舉足輕重的導(dǎo)向作用。1947年關(guān)貿(mào)組織成立時(shí)，鑒于政府采購(gòu)是絕大多數(shù)國(guó)家保護(hù)本國(guó)企業(yè)的重要政策工具，為避免阻力，有意將政府采購(gòu)予以排除。

政府采購(gòu)市場(chǎng)保護(hù)是一把雙刃劍。出于保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，政府采購(gòu)逐漸成為國(guó)際貿(mào)易中的非關(guān)稅壁壘，在限制外國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商準(zhǔn)入的同時(shí)，也阻礙了國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品走出去。即使對(duì)于國(guó)內(nèi)而言，政府采購(gòu)市場(chǎng)保護(hù)也是一把雙刃劍，公共機(jī)構(gòu)享受不到外貿(mào)發(fā)展所帶來(lái)的好處，失去獲得價(jià)廉物美的外國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)會(huì)，國(guó)內(nèi)企業(yè)也會(huì)因過(guò)度保護(hù)而妨礙自身競(jìng)爭(zhēng)力的提升。政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放與否，關(guān)鍵要看自身市場(chǎng)的發(fā)育程度和本國(guó)產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。上世紀(jì)70年代，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力日益增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)趨向飽和，迫切希望開(kāi)拓海外市場(chǎng)。借投資貿(mào)易自由化契機(jī)，1976年政府采購(gòu)被納入GATT東京回合談判議題，1979年達(dá)成了《政府采購(gòu)協(xié)定》，由關(guān)貿(mào)組織成員自愿加入，這是最早的GPA。1995年關(guān)貿(mào)組織改為WTO后，GPA隨即成為WTO框架下的一個(gè)協(xié)議，由WTO成員自愿加入。

后經(jīng)歷3次修改，最新的GPA于2012修訂完成并于2014年正式生效。

GPA的主要內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)

GPA的基本目標(biāo)是建立一個(gè)有效的關(guān)于政府采購(gòu)的多邊框架，以實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易的進(jìn)一步自由化和擴(kuò)大，改善并協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易環(huán)境。GPA的基本原則包括：國(guó)民待遇和非歧視原則，即參加方不得通過(guò)擬定、采取或者實(shí)施政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品或者供應(yīng)商而歧視國(guó)外產(chǎn)品或者供應(yīng)商。透明度原則，即締約方有關(guān)政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開(kāi)。

加入GPA意味著政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放，不再奉行國(guó)貨優(yōu)先、本國(guó)企業(yè)優(yōu)先的政策，屬于開(kāi)放范圍的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須按照GPA規(guī)則開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，核心是要給予參加方的企業(yè)、產(chǎn)品和提供的服務(wù)國(guó)民待遇，限制了政府對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品的保護(hù)。GPA目前有20個(gè)參加方，共48個(gè)國(guó)家和地區(qū)（歐盟總部及其28個(gè)成員國(guó)統(tǒng)一以歐盟身份加入GPA），以發(fā)達(dá)國(guó)家為主。GPA參加方出價(jià)涵蓋的市場(chǎng)規(guī)模高達(dá)1.7萬(wàn)億美元。

GPA談判機(jī)制

政府采購(gòu)委員會(huì)是GPA的工作機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)委員會(huì)成員由各GPA參加方派代表組成，并選舉產(chǎn)生1名主席。委員會(huì)視需要決定召開(kāi)會(huì)議，每年至少1次，就協(xié)議的執(zhí)行或促進(jìn)協(xié)議各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題進(jìn)行磋商或談判，并履行各參加方賦予的其他職責(zé)。委員會(huì)可設(shè)立工作小組或其他附屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)委員會(huì)交辦的事項(xiàng)。

政府采購(gòu)委員會(huì)召開(kāi)的會(huì)議包括正式會(huì)議和非正式會(huì)議。正式會(huì)議主要是作出正式?jīng)Q定，如同意申請(qǐng)加入方加入，接受新的觀察員，制定和修改規(guī)則等。非正式會(huì)議主要是申請(qǐng)加入方闡述立場(chǎng)，參加方提出重點(diǎn)關(guān)切，通報(bào)談判進(jìn)展等，實(shí)質(zhì)上是多邊談判。在政府采購(gòu)委員會(huì)會(huì)議期間，還會(huì)預(yù)留一段雙邊談判時(shí)間，讓參加方之間，以及參加方與申請(qǐng)加入方之間開(kāi)展一對(duì)一的談判。

GPA談判內(nèi)容

GPA對(duì)于政府采購(gòu)沒(méi)有統(tǒng)一的定義，但規(guī)定了談判準(zhǔn)則，涉及的政府采購(gòu)范圍很寬泛。從實(shí)體角度來(lái)看，凡是公共機(jī)構(gòu)的采購(gòu)活動(dòng)，無(wú)論是否使用財(cái)政資金，都是政府采購(gòu)。從行為角度來(lái)看，凡是具有政府目的，即提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的采購(gòu)，無(wú)論采購(gòu)主體是公共機(jī)構(gòu)還是私人部門(mén)，都是政府采購(gòu)。因此，政府機(jī)關(guān)、軍事機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)以及其他為政府目的開(kāi)展采購(gòu)的機(jī)構(gòu)，均屬于GPA談判的涵蓋范圍。

加入GPA并不代表要開(kāi)放國(guó)內(nèi)全部的政府采購(gòu)市場(chǎng)，具體開(kāi)放范圍通過(guò)談判確定（稱(chēng)為出價(jià)談判）。參加方都是以“為政府目的采購(gòu)”為準(zhǔn)則開(kāi)展出價(jià)談判，談判范圍包括中央政府、地方政府和其他（主要指國(guó)有企業(yè)）等3類(lèi)實(shí)體，貨物、工程和服務(wù)等3類(lèi)項(xiàng)目，以及項(xiàng)目開(kāi)放門(mén)檻價(jià)、例外情形共8大要素。只有列入出價(jià)的實(shí)體，采購(gòu)列入出價(jià)且達(dá)到門(mén)檻價(jià)金額以上的項(xiàng)目，才執(zhí)行GPA規(guī)則。此外，還要按照與GPA規(guī)則相一致的要求，與參加方就修改國(guó)內(nèi)有關(guān)政府采購(gòu)法律開(kāi)展談判（稱(chēng)為法律調(diào)整談判）。

談判工作進(jìn)展

我國(guó)在2001年加入WTO時(shí)，承諾盡快提交初步出價(jià)啟動(dòng)談判。在2007年正式啟動(dòng)談判并提交了初步出價(jià)。隨著談判的深入和國(guó)內(nèi)改革進(jìn)展，我國(guó)對(duì)出價(jià)進(jìn)行了6次修改，至今共提交了7份出價(jià)，開(kāi)放范圍不斷擴(kuò)大。

第7份出價(jià)首次列入了軍事部門(mén)，涵蓋了除國(guó)務(wù)院辦公廳、安全部以外的國(guó)務(wù)院序列機(jī)構(gòu)，增加了吉林、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海等7個(gè)省，地方出價(jià)由19個(gè)省（直轄市）增加到26個(gè)?。ㄖ陛犑校?，新增中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司和北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司等2家中央管理國(guó)有企業(yè)，北京市地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司、天津水務(wù)集團(tuán)有限公司等14家地方管理國(guó)有企業(yè)。新增山西大學(xué)、云南大學(xué)等36所地方高校。同時(shí)，增列了服務(wù)項(xiàng)目，調(diào)整了例外情形。第7份出價(jià)已與參加方出價(jià)水平大體相當(dāng)。

目前，我國(guó)正在與GPA參加方積極開(kāi)展談判。

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