數(shù)字化采購是政府采購改革的重要方向

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安：

數(shù)字化采購是政府采購改革的重要方向

12月4日，財(cái)政部公布了《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“修法征求意見稿”）。在此，我想簡要介紹政府采購法修訂的基本背景和依據(jù)、主要導(dǎo)向以及修法征求意見稿所建立的新的制度框架，并重點(diǎn)談?wù)勍七M(jìn)數(shù)字化采購的問題。

設(shè)計(jì)新制度的背景條件和雙軌道思路

政府采購法修訂的總方向是建立績效型政府采購新制度，實(shí)現(xiàn)從程序?qū)虻浇Y(jié)果導(dǎo)向和用戶導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。這一重大改革有著重要的國內(nèi)外背景和條件。國內(nèi)方面，充分考慮了國內(nèi)的基本制度條件，尤其是以預(yù)算制度改革為中心的財(cái)政改革。十二屆全國人大十次會(huì)議于2014年8月31日通過了關(guān)于修改預(yù)算法的決定，建立了績效導(dǎo)向的新型預(yù)算制度；2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布，要求構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，同時(shí)提出在政府采購領(lǐng)域?qū)嵭蓄A(yù)算績效管理；2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)通過的《深化政府采購制度改革方案》對(duì)全面進(jìn)行政府采購改革提出了明確要求。新預(yù)算法和中央的改革要求，為修訂政府采購法提供了法律基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

從國際上看，大概在新世紀(jì)的第二個(gè)十年，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)、世界貿(mào)易組織、歐盟和世界銀行對(duì)相關(guān)國際政府采購規(guī)則先后進(jìn)行了系統(tǒng)性修訂，這項(xiàng)工作在2016年基本完成。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)修訂了此前的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》，審議通過了《公共采購示范法》；2012年3月，世界貿(mào)易組織政府采購委員會(huì)公布了GPA新文本和各方新一輪出價(jià)，GPA新文本于2014年4月6日生效；2014年3月，歐盟公布了三部新版歐盟公共采購指令；世界銀行于2016年7月發(fā)布了新采購體系（New Procurement Framework）。我國政府采購法的修訂以及與此相關(guān)的研究工作，高度關(guān)注國際政府采購規(guī)則的上述變化。

2002年頒布的政府采購法，在很大程度上參照了當(dāng)時(shí)的國際采購制度文件，尤其是聯(lián)合國《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》提供的做法和經(jīng)驗(yàn)，受到了它們的一些影響。當(dāng)時(shí)的政府采購理論認(rèn)為，只要是充分的締約競爭程序，就能夠達(dá)到價(jià)格的合理和訂單分配的公平。因此，締約競爭程序在那個(gè)時(shí)間段被看作政府采購的主要標(biāo)志。什么叫政府采購？往往被認(rèn)為就是實(shí)行公開招標(biāo)?，F(xiàn)在這個(gè)觀點(diǎn)已經(jīng)不再那么絕對(duì)和簡單。人們已經(jīng)意識(shí)到實(shí)行競爭制度，需要看競爭條件是否具備，還要看競爭程序是否有助于實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)。這一觀念的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)了大范圍的政府采購制度的系統(tǒng)性改革。

為了充分體現(xiàn)績效型采購的要求，目前的修法征求意見稿構(gòu)建了一個(gè)新型政府采購的制度框架。它的重要特點(diǎn)就是傾向于實(shí)行雙向軌道制，既有采購方與供應(yīng)商之間的合同性關(guān)系，又構(gòu)建了采購性財(cái)政管理關(guān)系。這兩個(gè)體系是并行不悖的。修法征求意見稿提出的需求管理和基于績效合規(guī)的監(jiān)督活動(dòng)，是整個(gè)采購活動(dòng)的法定環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)主要著眼于提高采購人的績效管理效能，規(guī)范有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)采購人及其采購后果的監(jiān)督程序。在這些環(huán)節(jié)中，采購人與供應(yīng)商之間的關(guān)系不具有主導(dǎo)性。

采購合同的履行對(duì)于提高采購績效水平是至關(guān)重要的?？冃?dǎo)向的政府采購主要依靠什么產(chǎn)生績效？一個(gè)基本的觀念是，可以通過供應(yīng)商的創(chuàng)新性供給活動(dòng)實(shí)現(xiàn)采購的績效，尤其是依照合同約定的條件在合同履行中的創(chuàng)新性供給活動(dòng)。這就需要通過合同制度的改進(jìn)來激發(fā)和維持供應(yīng)商的創(chuàng)新性供給能力。那么，借助什么樣的制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一點(diǎn)？修法征求意見稿規(guī)定了新型合同類型，特別是基于成本的收益合同和基于績效的支付合同，兩者都是有助于提高績效水平的制度設(shè)計(jì)。這里需要進(jìn)一步改進(jìn)的有兩個(gè)方面。第一是適應(yīng)普通服務(wù)和工程服務(wù)大幅度增加的合同設(shè)計(jì)問題。過去和現(xiàn)行的采購活動(dòng)多以貨物采購為主，所以合同制度更多地體現(xiàn)著貨物采購的特點(diǎn)，不能很好地適應(yīng)法律適用范圍擴(kuò)大后的新需求。第二是考慮新型風(fēng)險(xiǎn)及其法律責(zé)任的制度設(shè)計(jì)。創(chuàng)新活動(dòng)的本身和后果具有不確定性，如何克服由不確定性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及其法律責(zé)任，需要在法律中作出規(guī)定。

鑒于合同履行及其監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的重心所在，所以合同訂立在法律中的比重應(yīng)當(dāng)向下調(diào)整，由此帶來的一個(gè)重大變化是本法對(duì)工程服務(wù)及其相關(guān)經(jīng)營服務(wù)的規(guī)范作用將大幅度提高。目前的修法征求意見稿提及工程適用招標(biāo)投標(biāo)法。招標(biāo)投標(biāo)法是競爭締約方面的法律，主要適用于合同訂立活動(dòng)。工程服務(wù)采購及其相關(guān)經(jīng)營服務(wù)采購在合同履行階段應(yīng)當(dāng)依照本法進(jìn)行，接受本法的規(guī)范。因此，修法的工作中，還應(yīng)對(duì)工程服務(wù)及其相關(guān)經(jīng)營服務(wù)的合同履行進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范。即使是合同訂立方面的競爭締約制度，也應(yīng)考慮制度的統(tǒng)一問題。目前看來，統(tǒng)一競爭性采購締約立法的條件正在成熟。以什么樣的方式推進(jìn)統(tǒng)一和達(dá)到什么程度和形式的統(tǒng)一，都可以進(jìn)行討論和論證。在競爭締約方面的制度統(tǒng)一，有助于推動(dòng)政府采購的高質(zhì)量發(fā)展和高質(zhì)量的對(duì)外開放。

全面推進(jìn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，提高政府采購績效和質(zhì)量

黨的十九屆五中全會(huì)提出了建設(shè)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字政府的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。在這個(gè)背景下，如何在政府采購領(lǐng)域推進(jìn)數(shù)字采購是一個(gè)非常有價(jià)值的話題。

從做研究的角度看，所有的制度性變革都是以它能夠使用的技術(shù)為假設(shè)前提的。如果技術(shù)基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化，整個(gè)制度設(shè)計(jì)的思路也要作重大調(diào)整。由于數(shù)字技術(shù)的迅速推進(jìn)，工業(yè)時(shí)代所形成的市場規(guī)制手段受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。市場的形態(tài)、產(chǎn)業(yè)的形態(tài)、經(jīng)濟(jì)的形態(tài)都在發(fā)生變化，企業(yè)的采購形態(tài)也在發(fā)生變化。這種情況下，我們不得不把數(shù)字化采購作為適應(yīng)信息化時(shí)代，或者說從工業(yè)時(shí)代走入后工業(yè)時(shí)代必須加以考慮的一個(gè)方面來進(jìn)行研究，看看如何在制度上得到體現(xiàn)。

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》中正式提出了數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性。傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)期的土地、勞動(dòng)、資本和技術(shù)，都將不可避免地被數(shù)字技術(shù)所嵌入或者融合，數(shù)據(jù)可以作為重要生產(chǎn)要素發(fā)揮作用。生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和分配都將發(fā)生變化。財(cái)產(chǎn)形式也將發(fā)生重大變化，無形資產(chǎn)將成為重要的財(cái)產(chǎn)形式，進(jìn)而將出現(xiàn)新的交易模式以及交易風(fēng)險(xiǎn)。我們?cè)谥贫壬媳仨氁m應(yīng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和市場領(lǐng)域發(fā)生的這些變化。

在政府履職中形成的公共數(shù)據(jù)是政府占有和支配的重要資源。由于部分公共數(shù)據(jù)將進(jìn)入有償使用領(lǐng)域，公共數(shù)據(jù)可能成為政府采購中的政府方交易資源。隨之帶來了公共數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化、價(jià)值開發(fā)和交易規(guī)則等方面的法律事項(xiàng)，包括權(quán)屬形成、交易價(jià)格、責(zé)任形式以及風(fēng)險(xiǎn)的克服等問題。支持?jǐn)?shù)字化轉(zhuǎn)型的新基建中的工程項(xiàng)目，不但事關(guān)金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，也將極大地改變政府投資人對(duì)公共基本建設(shè)的監(jiān)管方式和政府投資績效評(píng)價(jià)方式。新基建工程項(xiàng)目的服務(wù)含量比傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目更高，服務(wù)內(nèi)容包含著更快的技術(shù)創(chuàng)新過程以及由此帶來的更大的不確定性。因此，傳統(tǒng)的基建工程項(xiàng)目管理方式必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，并在改革中形成政府采購制度的新格局、新框架。

由于數(shù)字化的應(yīng)用，政府采購效率與企業(yè)采購效率之間的對(duì)比和競爭將出現(xiàn)新的局面，公共部門和企業(yè)部門之間的競爭也將出現(xiàn)新的內(nèi)容。當(dāng)前，企業(yè)特別是大企業(yè)都在積極推進(jìn)數(shù)字化采購，認(rèn)為這將為企業(yè)創(chuàng)造新的價(jià)值。從企業(yè)采購的經(jīng)驗(yàn)看，數(shù)字化采購的重心是利用大數(shù)據(jù)分析和人工智能等技術(shù)對(duì)供應(yīng)鏈和供應(yīng)商進(jìn)行管理，而不限于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的利用。政府采購應(yīng)當(dāng)適應(yīng)應(yīng)用數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，在“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，全面進(jìn)入數(shù)字政府采購的新境界和新場景。

政府采購制度改革的重要內(nèi)容，是以采購人為中心構(gòu)建新的采購體制和采購機(jī)制。以采購人為主體的采購將增加分散采購的比重?，F(xiàn)行的采購制度是以集中采購為主要規(guī)范對(duì)象進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施的。在分散采購增加的情況下，為了使采購人正確合規(guī)地履行采購職責(zé)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一系列與其采購形式相適應(yīng)的交易制度和監(jiān)管制度。這就必須關(guān)注采購人本身的采購能力，包括提高采購效率的能力、對(duì)采購制度的遵守能力等等。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用具有賦能的效果，不但有助于提高采購人適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的采購能力，還有助于提高政府和社會(huì)對(duì)采購人的監(jiān)督效能。因此，可以考慮在修法中設(shè)置更多的制度，以有效規(guī)范數(shù)字采購的活

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