框架協(xié)議采購的擇優(yōu)邏輯

聚焦框架協(xié)議

框架協(xié)議采購的擇優(yōu)邏輯

■ 岳小川

財(cái)政部日前發(fā)布的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡稱110號(hào)令）將框架協(xié)議定義為一種采購方式?？蚣軈f(xié)議采購分兩階段進(jìn)行，第一階段征集入圍供應(yīng)商，采用價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行評(píng)審、排序，按照供應(yīng)商排序確定入圍供應(yīng)商。第二階段采用直接選定、二次競(jìng)價(jià)和順序輪候的方法，從入圍供應(yīng)商中確定成交供應(yīng)商?？蚣軈f(xié)議采購選擇成交供應(yīng)商遵循的是什么邏輯呢？本文就此談些粗淺的看法。

通過競(jìng)爭擇優(yōu)是政府采購的本質(zhì)

公平競(jìng)爭是政府采購的一項(xiàng)基本原則。公平競(jìng)爭包括競(jìng)爭和公平兩個(gè)要素。政府采購活動(dòng)如果只有公平?jīng)]有競(jìng)爭，就會(huì)形成懶政，降低政府采購的資金使用效率，嚴(yán)重的甚至將政府采購引入博彩、賭博、拼運(yùn)氣、輪流坐莊等歧途。有些地方在政府采購中采取不競(jìng)爭價(jià)格、設(shè)置最低限價(jià)或者規(guī)定統(tǒng)一報(bào)價(jià)等做法限制競(jìng)爭，然后采用抽簽方式確定成交供應(yīng)商。有些地方建立備選庫、名錄庫、資格庫，分配項(xiàng)目時(shí)輪流坐莊或隨機(jī)抽取。這些現(xiàn)象都是只有公平?jīng)]有競(jìng)爭的突出表現(xiàn)。而只有競(jìng)爭沒有公平，更是要不得的，與政府采購法配套出臺(tái)的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱87號(hào)令）《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》《政府采購競(jìng)爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》等部門規(guī)章，都是規(guī)范政府采購程序、保障政府采購公平的制度。在政府采購中出現(xiàn)違反程序規(guī)定，影響采購公平的，采購結(jié)果應(yīng)無效。

競(jìng)爭性采購方式的擇優(yōu)要素

政府采購的各種采購方式中，除了單一來源采購方式以外，其他都屬于競(jìng)爭性采購方式，當(dāng)然，不同采購方式的競(jìng)爭強(qiáng)度有所不同。其中，競(jìng)爭強(qiáng)度最高的是公開招標(biāo)。邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭性談判、競(jìng)爭性磋商和詢價(jià)采購方式，由于采購人可以從符合條件的供應(yīng)商中選擇3家以上的供應(yīng)商參加競(jìng)爭，參加競(jìng)爭供應(yīng)商的范圍受到了限制，供應(yīng)商之間的競(jìng)爭強(qiáng)度比公開招標(biāo)弱。而框架協(xié)議采購方式，由于確定入圍的供應(yīng)商不止1家，參加競(jìng)爭的供應(yīng)商不一定非要排在第一名才能成交，因此，競(jìng)爭強(qiáng)度比其他采購方式還要弱。田徑比賽百米跑的預(yù)賽時(shí)，選手不發(fā)揮全部水平就是這個(gè)道理，因?yàn)槊總€(gè)小組的前三名都可以進(jìn)入決賽。

競(jìng)爭性采購的擇優(yōu)要素是什么呢？按照競(jìng)爭性采購的通常理解，競(jìng)爭性采購的擇優(yōu)要素一定是價(jià)格，國際上招標(biāo)投標(biāo)中評(píng)標(biāo)方法一般為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，不考慮價(jià)格以外的因素。而在我國關(guān)于競(jìng)爭采購的有關(guān)立法中，都把競(jìng)爭擇優(yōu)的要素?cái)U(kuò)大到了價(jià)格以外的其他因素，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）《競(jìng)爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》以及87號(hào)令都規(guī)定，評(píng)審方法除了經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法或最低評(píng)標(biāo)價(jià)法以外，還包括綜合評(píng)估法或綜合評(píng)分法。綜合評(píng)估法或綜合評(píng)分法就是將標(biāo)的的價(jià)格、技術(shù)、商務(wù)、服務(wù)等因素進(jìn)行綜合評(píng)估或評(píng)價(jià)，根據(jù)綜合評(píng)估或評(píng)價(jià)的結(jié)果對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行排序。

對(duì)于一個(gè)具體的采購標(biāo)的而言，價(jià)格和質(zhì)量是一對(duì)矛盾的因素。因此，采購人在選擇評(píng)審方法時(shí)，一般都要權(quán)衡各方利益，在價(jià)格和質(zhì)量之間取得平衡，選擇合適的評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。采購人選擇什么評(píng)審方法，也表明了采購人對(duì)采購結(jié)果的取向。當(dāng)采購人資金有限、采購標(biāo)的有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或市場(chǎng)產(chǎn)品質(zhì)量差異不大時(shí)，采購人可以選擇只競(jìng)爭價(jià)格，即采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法評(píng)審；或者以價(jià)格為主要評(píng)審因素，即采用綜合評(píng)分法但價(jià)格占比較大的權(quán)重?！墩少徯枨蠊芾磙k法》將通用設(shè)備、物業(yè)管理服務(wù)歸為這類采購項(xiàng)目，采購人應(yīng)以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素。有些采購人對(duì)價(jià)格不敏感、對(duì)質(zhì)量敏感的項(xiàng)目，即采購人資金比較充裕而標(biāo)的質(zhì)量極為關(guān)鍵的采購項(xiàng)目，例如，分析儀器、醫(yī)療設(shè)備、核心部件、控制系統(tǒng)等，應(yīng)該采用綜合評(píng)分法，且價(jià)格因素的權(quán)重可以較低。

框架協(xié)議采購的擇優(yōu)要素和評(píng)審方法

根據(jù)110號(hào)令，第一階段的評(píng)審方法包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法。價(jià)格優(yōu)先法就是在評(píng)審時(shí)只比較標(biāo)的價(jià)格，根據(jù)標(biāo)的價(jià)格對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行排序的評(píng)審方法，擇優(yōu)要素是價(jià)格。價(jià)格優(yōu)先法與《招標(biāo)投標(biāo)法》的經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，《中華人民共和國政府采購法》的符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低，87號(hào)令的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，都屬于同一類評(píng)審方法。質(zhì)量優(yōu)先法是在評(píng)審中不比較價(jià)格只比較質(zhì)量，根據(jù)標(biāo)的質(zhì)量對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行排序的評(píng)審方法，擇優(yōu)要素是質(zhì)量。在實(shí)際操作中，可以理解為質(zhì)量優(yōu)先法是在綜合評(píng)分法中將價(jià)格因素權(quán)重降低為零的評(píng)審方法。質(zhì)量優(yōu)先法的評(píng)審因素不僅包括狹義的質(zhì)量因素，也包括廣義的質(zhì)量因素，即與質(zhì)量有關(guān)的所有因素。標(biāo)的性能指標(biāo)、技術(shù)參數(shù)、加工精度、售后服務(wù)方案、服務(wù)水平、培訓(xùn)、驗(yàn)收方案、交貨進(jìn)度等，都可以歸為質(zhì)量因素。110號(hào)令并沒有對(duì)質(zhì)量優(yōu)先法的質(zhì)量評(píng)價(jià)具體方法作出規(guī)定，因此，采購人可以采用將質(zhì)量因素量化為分?jǐn)?shù)、等級(jí)、系數(shù)等可以比較的參數(shù)，按照總分?jǐn)?shù)、總等級(jí)、總系數(shù)進(jìn)行排序。由此可見，價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法是以價(jià)格擇優(yōu)或以質(zhì)量擇優(yōu)的比較方法，在多個(gè)可能的比較因素中走了兩個(gè)極端。

價(jià)格優(yōu)先法評(píng)審時(shí)，符合最低質(zhì)量要求且價(jià)格最低的若干供應(yīng)商為入圍供應(yīng)商，不屬于價(jià)格最低范圍的供應(yīng)商被淘汰。不滿足最低質(zhì)量要求或超過最高限制單價(jià)的供應(yīng)商被否決然后予以淘汰。

質(zhì)量優(yōu)先法評(píng)審時(shí)，價(jià)格因素通常有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，符合最低質(zhì)量要求且質(zhì)量評(píng)價(jià)最高的若干供應(yīng)商入圍，不屬于質(zhì)量評(píng)價(jià)最高的供應(yīng)商被淘汰。不滿足最低質(zhì)量要求的供應(yīng)商被否決然后予以淘汰。

框架協(xié)議采購的擇優(yōu)邏輯

框架協(xié)議采購方式與政府采購的其他采購方式相比，最大的不同是分兩階段成交。分兩階段成交，涉及兩個(gè)階段擇優(yōu)的安排。由于110號(hào)令對(duì)封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議兩個(gè)階段擇優(yōu)的要求不同，本文將分別進(jìn)行論述。

封閉式框架協(xié)議的擇優(yōu)邏輯：

封閉式框架協(xié)議在第一階段確定入圍供應(yīng)商時(shí)，要進(jìn)行競(jìng)爭。有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目，以及對(duì)質(zhì)量有特別要求的檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)等儀器設(shè)備，可以采用質(zhì)量優(yōu)先法，其他項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用價(jià)格優(yōu)先法。價(jià)格優(yōu)先法是常態(tài)，而質(zhì)量優(yōu)先法是特例，只有滿足特定要求的項(xiàng)目才可以采用質(zhì)量優(yōu)先法。

封閉式框架協(xié)議在第二階段確定成交供應(yīng)商時(shí)，采用直接選定、二次競(jìng)價(jià)和順序輪候三種方式中的一種。直接選定方式是確定第二階段成交供應(yīng)商的主要方式。除框架協(xié)議已經(jīng)明確采用二次競(jìng)價(jià)或者順序輪候方式外，確定第二階段成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)從第一階段入圍供應(yīng)商中直接選定。第二階段采用直接選定方式時(shí)，采購人一定會(huì)在價(jià)格相當(dāng)?shù)娜雵?yīng)商中選擇最優(yōu)的供應(yīng)商或產(chǎn)品標(biāo)的。二次競(jìng)價(jià)法是從第一階段入圍供應(yīng)商中選擇符合競(jìng)價(jià)需求的供應(yīng)商參與二次競(jìng)價(jià)，確定報(bào)價(jià)最低的為成交供應(yīng)商的方式。

如果第一階段采用價(jià)格優(yōu)先法，選擇符合要求的、價(jià)格最低的若干供應(yīng)商入圍，則第二階段采用直接選定法，從價(jià)格最低且相差不大的供應(yīng)商中選擇質(zhì)量最優(yōu)的供應(yīng)商成交；如果第一階段采用質(zhì)量優(yōu)先法，選擇質(zhì)量最好的若干供應(yīng)商入圍，則第二階段采用二次競(jìng)價(jià)法，從價(jià)格相當(dāng)?shù)墓?yīng)商中選擇質(zhì)量最優(yōu)的供應(yīng)商成交。這種選擇成交供應(yīng)商的方式符合一般人的擇優(yōu)邏輯：價(jià)格相當(dāng)時(shí)選擇質(zhì)量最好的，質(zhì)量相當(dāng)時(shí)選價(jià)格最低的，即“第一階段價(jià)格優(yōu)先法+第二階段直接選定法”，或者“第一階段質(zhì)量優(yōu)先法+第二階段二次競(jìng)價(jià)法”。以上方法可以概括為“先選廉再擇優(yōu)，或者先擇優(yōu)再選廉”。

當(dāng)然，如果第二階段采購數(shù)量很大，足以影響第一階段價(jià)格，則即使第一階段采用了價(jià)格優(yōu)先法，第二階段仍可以采用二次競(jìng)價(jià)的方式選擇成交供應(yīng)商。

開放式框架協(xié)議的擇優(yōu)邏輯：

開放式框架協(xié)議的第一階段是不進(jìn)行競(jìng)爭的，只要符合框架協(xié)議的各項(xiàng)要求，供應(yīng)商隨時(shí)提出審核要求，征集人都應(yīng)允許其加入框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的行列。開放式框架協(xié)議第二階段選擇成交供應(yīng)商采用直接選定的方式。

供應(yīng)商加入開放式框架協(xié)議時(shí)雖然沒有競(jìng)爭，但是供應(yīng)商的價(jià)格并不會(huì)離譜，其原因是開放式框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商，要么具有市場(chǎng)壟斷性特點(diǎn)，本身就相對(duì)于采購人處于強(qiáng)勢(shì)地位；要么采購人由自然人或企事業(yè)單位等數(shù)量眾多的服務(wù)對(duì)象組成，這些自然人或企事業(yè)單位數(shù)量眾多，難以統(tǒng)一組織選擇成交供應(yīng)商，或者不應(yīng)該再為服務(wù)對(duì)象指定提供服務(wù)的單位。此時(shí)，服務(wù)對(duì)象可以通過“用腳投票”的方式對(duì)成交供應(yīng)商進(jìn)行選擇，如果入圍供應(yīng)商的價(jià)格離譜，就不會(huì)有人選擇其成交。

(作者系中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)專家)

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