二十年 再出發(fā)

政采頭條

二十年 再出發(fā)

——政府采購法頒布20周年我國政府采購發(fā)展歷程綜述

■ 本報(bào)記者 楊文君

20年前的6月29日，《中華人民共和國政府采購法》誕生，該法經(jīng)第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過。從此，我國政府采購有了根本遵循，并開啟了一條從無到有、從點(diǎn)到面、從小到大的改革成長(zhǎng)之路。

20年來，在政府采購法的規(guī)范引領(lǐng)下，我國政府采購制度日益健全完善、規(guī)范透明，不僅有效規(guī)范了財(cái)政支出管理，而且在營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)反腐倡廉以及完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等方面也發(fā)揮了重要作用，成為現(xiàn)代國家治理的重要基礎(chǔ)性制度。

回首20年，一項(xiàng)項(xiàng)改革事件仍歷歷在目，展望未來，年輕的政府采購已經(jīng)做好準(zhǔn)備，再次出發(fā)！

逐步探索 走向穩(wěn)健

我國政府采購制度從1996年開始試點(diǎn)，到2002年政府采購法頒布，標(biāo)志著政府采購制度改革進(jìn)入法治化快車道。

幼年的政府采購不斷摸索，經(jīng)過20年的改革發(fā)展，政府采購制度的“四梁八柱”已基本確立。

政府采購法律制度體系日益健全。自政府采購法頒布實(shí)施以來，政府采購制度建設(shè)穩(wěn)步向前。從《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》的施行到各項(xiàng)部門規(guī)章的發(fā)布，再到各類規(guī)范性文件的出臺(tái)，目前，我國已建立起以政府采購法為統(tǒng)領(lǐng)，以實(shí)施條例和部門規(guī)章為依托的較為完整的政府采購法律制度體系，涵蓋了體制機(jī)制、執(zhí)行操作、基礎(chǔ)管理及監(jiān)督處罰等各個(gè)方面的內(nèi)容。依據(jù)公平、公正、公開，誠實(shí)信用原則架構(gòu)的政府采購制度，確立了依法采購的市場(chǎng)規(guī)則，有效規(guī)范了政府支出行為和政府采購市場(chǎng)交易秩序，為政府采購市場(chǎng)的良性發(fā)展奠定了基石。

政府采購規(guī)模逐步擴(kuò)大。政府采購范圍由單純的貨物類采購擴(kuò)展到工程類和服務(wù)類采購，從傳統(tǒng)的辦公用品采購，逐步擴(kuò)大到政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制訂等履職服務(wù)，以及各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域；全國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2021年的3.64萬億元，占GDP的比重由不足1%提高到3.2%。如今，政府采購制度已經(jīng)覆蓋到全國各級(jí)政府的近百萬個(gè)黨政部門與事業(yè)單位，深入到政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的不同領(lǐng)域和層次，不僅規(guī)范和節(jié)省了財(cái)政支出，而且也有力支持了國家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，彰顯了強(qiáng)大的社會(huì)影響力。

政府采購體制機(jī)制持續(xù)優(yōu)化。結(jié)合我國采購實(shí)踐，構(gòu)建了“管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機(jī)制，形成了以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購格局，確立了以公開招標(biāo)為主要采購方式、多種采購方式靈活應(yīng)用的交易模式，突出了政府采購信息公開機(jī)制下的陽光采購，完善了政府采購行政裁決機(jī)制，暢通了供應(yīng)商救濟(jì)渠道。通過這些體制機(jī)制建設(shè)，政府采購監(jiān)管水平全方位提升，有效保障了政府采購活動(dòng)的公平、公正、公開。

政府采購政策功能不斷強(qiáng)化。貫徹新發(fā)展理念，建立起涵蓋支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、中小企業(yè)等的政府采購政策支持體系。采用預(yù)留份額、評(píng)審優(yōu)惠、鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)、信用擔(dān)保等措施支持中小企業(yè)參與政府采購。2017—2021年，政府采購授予中小微企業(yè)合同額占全國政府采購規(guī)模的75%左右。對(duì)節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)品實(shí)施優(yōu)先采購或者強(qiáng)制采購，采購的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模占同類產(chǎn)品政府采購規(guī)模的比例已達(dá)到85%以上。探索開展政府首購、訂購，支持創(chuàng)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用。

政府采購開放談判穩(wěn)步推進(jìn)。在我國加快融入全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，為履行“入世”承諾，2007年底我國向世界貿(mào)易組織（WTO）提交了加入《政府采購協(xié)定》（GPA）的申請(qǐng)書和初步出價(jià)，啟動(dòng)了談判工作。同時(shí)，積極應(yīng)對(duì)中美、中歐高層對(duì)話機(jī)制下的政府采購議題談判，積極參與我國與有關(guān)國家地區(qū)自貿(mào)區(qū)協(xié)定、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等雙邊和多邊機(jī)制下的政府采購磋商、交流。

深化改革 邁向現(xiàn)代

從蹣跚學(xué)步到成熟穩(wěn)健，直面實(shí)踐難點(diǎn)、痛點(diǎn)，政府采購不斷尋求自我突破。

2018年，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議，審議通過《深化政府采購制度改革方案》。會(huì)議要求，深化政府采購制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度，為新時(shí)代的政府采購制度改革指明了方向。財(cái)政部認(rèn)真貫徹落實(shí)《改革方案》，加快建立現(xiàn)代政府采購制度。

新時(shí)代深化政府采購制度改革的號(hào)角就此吹響。

系統(tǒng)修訂政府采購法律制度。根據(jù)深化政府采購制度改革要求，研究起草政府采購法修訂草案，著眼于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國家治理體系建設(shè)要求，確立公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，并對(duì)近年來出現(xiàn)的新型采購活動(dòng)，如政府與社會(huì)資本合作(PPP)等作出規(guī)范。建立政府采購需求管理制度，強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任，發(fā)揮需求管理在政府采購活動(dòng)中的引領(lǐng)作用，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購。制定《政府采購框架協(xié)議采購方式管理辦法》，規(guī)范小額度、多頻次的采購活動(dòng)，提高采購效率。此外，招標(biāo)和非招標(biāo)采購方式、履約管理、專家管理、信用評(píng)價(jià)等制度的制定修訂也已提上日程?？傮w看，《改革方案》確定的制度體系建設(shè)目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)。

全面優(yōu)化政府采購營(yíng)商環(huán)境。全面清理政府采購領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，推行采購意向公開、供應(yīng)商在線投訴、無爭(zhēng)議30天內(nèi)及時(shí)付款等一系列優(yōu)化政府采購營(yíng)商環(huán)境的措施。積極推進(jìn)電子化采購平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)發(fā)布公告、提交投標(biāo)、開標(biāo)評(píng)審等在線運(yùn)行，提高采購效率。印發(fā)通知重申中國政府采購依法對(duì)內(nèi)外資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務(wù)一視同仁、平等對(duì)待，依法保障內(nèi)外資企業(yè)平等參與政府采購。發(fā)布政府采購指導(dǎo)性案例，確定較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定市場(chǎng)主體監(jiān)管預(yù)期。完善政府采購行政裁決機(jī)制，暢通供應(yīng)商救濟(jì)渠道。通過這些措施，統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購市場(chǎng)體系更加完善。

進(jìn)一步拓展政府采購政策功能。出臺(tái)支持脫貧攻堅(jiān)的政府采購政策，要求各級(jí)預(yù)算單位食堂采購專門預(yù)留一定比例采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，搭建供需對(duì)接平臺(tái)。2020年以來，各級(jí)預(yù)算單位通過“832”平臺(tái)采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品累計(jì)超過200億元，惠及230萬貧困農(nóng)戶。在紹興等六個(gè)試點(diǎn)城市開展政府采購支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升試點(diǎn)，推廣綠色建材和裝配式等新型建造方式。截至2021年底，納入試點(diǎn)項(xiàng)目總投資額1000億元，已累計(jì)采購綠色建材50多億元，帶動(dòng)了建筑行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)。貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子措施決策部署，將貨物服務(wù)項(xiàng)目給予小微企業(yè)的價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠由6%—10%提高至10%—20%，400萬元以上的工程項(xiàng)目面向中小企業(yè)的預(yù)留份額由30%以上今年階段性提高至40%以上，支持中小企業(yè)紓困解難。

加快對(duì)外開放談判。2018年，習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇上宣布，中國將加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》進(jìn)程。為落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示，我國于2019年向WTO提交了第7份出價(jià)，進(jìn)一步擴(kuò)大承諾的開放范圍，充分展現(xiàn)了我國擴(kuò)大開放的形象，表明了我國加入GPA的誠意和維護(hù)多邊貿(mào)易體制的決心，得到WTO秘書處和參加方的充分肯定。與此同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)多雙邊政府采購議題談判，推動(dòng)中國企業(yè)參與國際采購。

使命在肩 不負(fù)韶華

一路走來，政府采購取得了值得肯定的成績(jī)。但是，也要看到，我國政府采購發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。特別是當(dāng)前國內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。從國際上看，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，主要發(fā)達(dá)國家的政府采購市場(chǎng)進(jìn)一步對(duì)外收緊，政府采購對(duì)外開放談判面臨一定不確定性。從國內(nèi)看，我國正處于開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的關(guān)鍵時(shí)期，建立現(xiàn)代財(cái)稅體制、實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等都對(duì)政府采購制度改革提出新的更高的要求。

站在新的歷史起點(diǎn)上，政府采購仍需奮楫篤行，邁向更高層次、更高水平、更高質(zhì)量。為發(fā)揮財(cái)政在現(xiàn)代國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用提供強(qiáng)大支撐。

政府采購法律體系要更加統(tǒng)一。由于歷史原因，我國政府采購領(lǐng)域形成了政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法“兩法并立”格局，在實(shí)踐中引發(fā)一系列問題。要以此次修訂政府采購法為契機(jī)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范政府采購貨物、服務(wù)和工程的完整法律體系，實(shí)現(xiàn)政府采購一個(gè)市場(chǎng)、一部法律、一套規(guī)則，有效解決市場(chǎng)主體法律適用難、交易成本高等問題，為政府采購制度改革向縱深推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

采購人主體責(zé)任要更加明確。理順采購人同其他采購參加人的權(quán)責(zé)關(guān)系，按照“誰采購、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立采購人對(duì)采購結(jié)果能負(fù)責(zé)、想負(fù)責(zé)的機(jī)制，賦予采購人靈活選擇采購方式、加強(qiáng)績(jī)效管理責(zé)任，解決采購主體責(zé)任缺失的問題。按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，壓實(shí)采購人在績(jī)效管理、需求管理、采購政策執(zhí)行、采購過程組織、合同履約管理等采購全流程中的主體責(zé)任。同時(shí)，建立以落實(shí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的采購人內(nèi)控管理制度，提高采購人專業(yè)履職能力。

采購交易制度要更加科學(xué)。目前的采購交易制度不考慮項(xiàng)目需求特點(diǎn)，單純以金額確定具體采購方式，濫用公開招標(biāo)和綜合評(píng)分法，導(dǎo)致采購結(jié)果滿意度較低。下一步，要以采購需求為引領(lǐng)，構(gòu)建采購需求特點(diǎn)與采購方式、評(píng)審規(guī)則、合同類型相匹配，價(jià)格與質(zhì)量、效率、風(fēng)險(xiǎn)相統(tǒng)一，以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)為目標(biāo)的體系化交易制度。對(duì)于需求客觀、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購項(xiàng)目，原則上采用招標(biāo)和詢價(jià)方式，以價(jià)格為主要考慮因素；對(duì)于不能完全明確需求，需要供應(yīng)商提供解決方案的采購項(xiàng)目，原則上采用磋商方式，適用綜合評(píng)分法，確保采購需求與交易制度相適應(yīng)。

采購政策功能發(fā)揮要更加有作為。一方面，政府采購政策可以通過設(shè)定需求標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮對(duì)供給側(cè)的牽引作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。另一方面，采購政策是調(diào)整既定支出規(guī)模的投向?qū)ο蠡蚬?yīng)商資格條件，不需要額外增加財(cái)政成本，相較其他財(cái)政政策工具具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。此外，采購政策建立在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，有利于企業(yè)更好適應(yīng)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為此，要進(jìn)一步強(qiáng)化政府采購政策功能，完善政府采購支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、中小企業(yè)、鄉(xiāng)村振興等政策，豐富政策支持范圍，優(yōu)化政策支持工具，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度。

政府采購監(jiān)管要更加規(guī)范。組織開展全國政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，促進(jìn)代理行業(yè)良性發(fā)展。持續(xù)推進(jìn)政府采購?fù)该鞫仍u(píng)估，確保政府采購信息依法及時(shí)向社會(huì)公開。開展政府采購行政裁決示范點(diǎn)建設(shè)，適時(shí)在全國范圍內(nèi)推廣。繼續(xù)定期發(fā)布行政裁決指導(dǎo)性案例，加強(qiáng)投訴舉報(bào)案件處理，高質(zhì)量化解政府采購領(lǐng)域糾紛，切實(shí)保障采購各方的合法權(quán)益。研究組建全國性的政府采購協(xié)會(huì)，發(fā)揮協(xié)會(huì)的行業(yè)自律和專業(yè)培訓(xùn)作用。

政府采購市場(chǎng)要更加開放。政府采購市場(chǎng)開放是我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、推動(dòng)形成全面開放新格局的重要組成部分。要按照習(xí)近平總書記的重要指示精神，積極推進(jìn)GPA談判工作。統(tǒng)籌推進(jìn)其他多雙邊政府采購議題談判。推動(dòng)中國企業(yè)參與聯(lián)合國等國際采購，為國內(nèi)企業(yè)和國際組織、外國政府搭建交流平臺(tái)。密切跟蹤國際政府采購市場(chǎng)發(fā)展走勢(shì)，積極妥善應(yīng)對(duì)。

20年，風(fēng)雨兼程，不負(fù)韶華。20年，何懼風(fēng)流，不畏前行。風(fēng)華正茂的政府采購還會(huì)有哪些作為？值得期待。

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