政府采購核心“三要素”剖析與實施

中山大學政府采購與招投標管理中心主任 賈延江

政府采購與招投標工作是一項敏感、專業(yè)且被公眾關注的工作，行外的人總覺得水很深、套路多，行內的人也覺得易被誤解、工作難度大、成績得不到認可。如何破解上述難題？筆者應邀結合二十多年的實踐經(jīng)驗，拋磚引玉，與廣大同行交流探討相關的解決辦法。

政府采購核心“三要素”剖析與實施

——以中山大學政府采購工作為例

■ 賈延江

政府采購工作包括三個核心要素：政策、廉政、績效。其中，政策要素就是要確保每一項采購依法合規(guī)，不能讓單位承擔政策風險。廉政要素就是要確保采購廉潔不出事，采購廉政需要健全招投標內控體系，將每項風險點落地落實。績效要素就是優(yōu)質、高效地完成采購任務，不拖采購預算執(zhí)行進度的后腿。下面對各要素分別進行剖析。

政策風險

我國涉及到政府采購與招投標的法規(guī)、政策很多，主要包括四個層級：法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件。

法律包括兩部：《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》。

行政法規(guī)包括兩部：《中華人民共和國政府采購法實施條例》《中華人民共和國招標投標法實施條例》。

財政部規(guī)章主要包括六個：《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購信息發(fā)布管理辦法》《政府采購質疑和投訴辦法》《政府購買服務管理辦法》《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》。

規(guī)范性文件則非常多，主要涉及：集采目錄和標準、專家管理辦法、中小企業(yè)支持、節(jié)能、環(huán)保、進口、自主創(chuàng)新等政策性文件。

各單位采購管理部門需要全面了解和研究上位法規(guī)與本單位實際情況，制定適合本單位的采購管理辦法和實施細則，并輔助以模板范本、操作規(guī)范、流程指引、業(yè)務用表等，以便規(guī)范實施。通過一整套制度體系，將采購風險關進制度的籠子，避免具體經(jīng)辦人隨意發(fā)揮，讓采購執(zhí)行始終處于正確的政策“泳道”之中，確保審計、巡視中不出采購政策問題。

在制定制度時，我們要充分發(fā)揮政策授予的采購權限，不要層層加碼。對于政府采購限額以上的采購，應當嚴格按“兩法”（《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》）要求執(zhí)行。對于政府采購限額以下的采購，在滿足廉政和內控要求的前提下，應該盡量從簡，減少不必要的流程和環(huán)節(jié)，提高采購效率。按照此思路，按照中央級預算單位目前的限額標準，中山大學把采購分成大額、中額、小額，將政府采購限額（貨物、服務100萬元，工程120萬元）以上定義為大額采購，政府采購限額以下至小額零星采購限額（20萬元）以上定義為中額采購，小額零星采購限額以下定義為小額采購。

針對大額采購（包括集采目錄內），中山大學嚴格按政府采購的七種方式執(zhí)行，需要報批報審的必須執(zhí)行報批報審程序。針對中額采購，則完全采用快速采購的方式。例如90萬元的項目，若采用大額的公開招標方式采購，按照法規(guī)要求，等標期至少要20天，若采用快速采購，則時間可以自定義，中山大學設置的是5—7天。為提高效率，中山大學設計了“快速采購系統(tǒng)”，借助系統(tǒng)可以更快速地實現(xiàn)中額采購。針對小額采購，則充分體現(xiàn)用戶需求和用戶優(yōu)先選擇權，用戶可以指定品牌型號，并通過網(wǎng)上競價系統(tǒng)，快速、便捷、自主地完成采購。為更好地防范政策風險，中山大學將相關的政策參數(shù)內嵌到采購信息系統(tǒng)之中，做到智能化提醒，減少人為判斷失誤或遺忘，實現(xiàn)“雪橇道”式的采購執(zhí)行。

廉政風險

要做到采購廉政不出事，需要系統(tǒng)性地落實采購廉潔防控工作，我們將紀監(jiān)要求的“三不腐”（不敢腐、不能腐、不想腐）的要求落實為廉潔防控的“三防”（制防、人防、技防）。下面逐項剖析具體做法。

第一，“制防”就是將采購廉政風險關到制度的籠子里，通過對制度體系的查缺補漏，不斷修訂和完善制度和規(guī)則，做到制度管人、不留后門。對制度的修訂完善，可以通過分析研究采購廉政案例，吸取其中的經(jīng)驗教訓，補充修訂到自己的制度中，在制度防范中對采購相關各方（用戶、供應商、專家、經(jīng)辦人、招標代理）的敏感行為要有嚴格的規(guī)范要求，這些行為包括：

用戶方面，聯(lián)合供應商量身定制采購需求，虛報采購預算，在采購過程中向供應商透露采購相關信息，在評審過程中發(fā)表傾向性言論，引導其他評審專家，將評審內容透露給供應商，聯(lián)合意向供應商質疑、投訴，對非意向供應商進行勸退，將中標供應商的投標文件內容透露給意向供應商，對中標的非意向供應商進行刁難，在合同履約驗收過程中制造阻礙。

供應商方面，破壞公平競爭，控標圍標，相互約定一致抬高或者壓低投標報價，約定輪流中標，濫用供應商質疑投訴權力，職業(yè)投訴敲詐中標人，賄賂用戶，賄賂評審專家，賄賂經(jīng)辦人或代理。

評審專家方面，在評審過程中發(fā)表傾向性言論，引導其他評審專家，在未發(fā)布結果之前將評審結果透露給供應商，通過拒絕簽字等不正當方式要求增加評審費，與供應商勾結接受賄賂、操控評審結果。

經(jīng)辦人和招標代理方面，向目標供應商透漏已報名或投標供應商信息、協(xié)助圍標串標、暗示評審專家、與用戶合謀獲利等。

對上述敏感易發(fā)的高危行為的管控，除了加強采購部門的內控管理，還需要借助監(jiān)察、審計等其他部門的外部力量，定期或不定期地對重要風險點、負面清單、重大項目等進行審查、抽查和監(jiān)管。

第二，“人防”就是加強思想教育，讓風險意識入腦入心?！叭朔馈敝饕轻槍ω撠煵少彽穆毮懿块T人員和采購用戶，可以通過多種形式開展廉政教育。一是定期廉政專題學習、典型案例研討，提升采購人員的風險意識；二是邀請紀監(jiān)、審計、行業(yè)專家講授專題報告，聯(lián)系當?shù)乇O(jiān)獄開展警示教育和主題黨日活動，提升規(guī)則意識；三是定期開展廉政談心談話，做到“咬耳扯袖紅臉出汗”，防微杜漸；四是制定用戶“三不”，在采購系統(tǒng)登錄首頁，警示采購人員做到“不鎖定、不泄露、不宴請”。在“人防”方面，由于一些項目背后錯綜復雜，經(jīng)辦人還要有承擔“三黑”（背黑鍋、挨黑槍、扮黑臉）的勇氣。

第三，“技防”就是運用各種技術手段，監(jiān)控和防范采購廉政風險。除了傳統(tǒng)的錄音、錄像、IP和MAC地址外，還可以通過大數(shù)據(jù)分析，比對特征量，找出異常值。這些特征量可以包括：中標率異常（極高、極低）、授權人異常、專家評分異常、非正常一致、僅三家投標項目比率等。中山大學嘗試設計了采購監(jiān)督系統(tǒng)，不僅可以對全年的采購項目進行快速“體檢”，而且可以通過與電子招投標系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)在線的預警、報警，解決人工難以實時比對和判斷的難題。

優(yōu)質高效

優(yōu)質、高效地完成采購預算任務是衡量采購績效的重要因素，優(yōu)質體現(xiàn)為是否在項目預算內，采購到用戶滿意的產(chǎn)品或服務，高效體現(xiàn)為在最短的時間內完成采購任務。網(wǎng)上對政府采購的詬病主要就是“質次、價高、效率低”，如何快速地采購到用戶滿意的優(yōu)質產(chǎn)品和服務呢？要做到優(yōu)質高效，筆者覺得需從三個方面入手。

第一，靠前服務，深入調研，提升滿意度。采購部門首要屬性是服務，服務對象的認可是體現(xiàn)服務質量和水平的重要標志。但由于采購工作有很強的政策和廉政要求，此項工作仍隱含著很強的管理屬性，特別是當用戶的要求與法規(guī)政策不符、對采購結果不滿意，用戶就很容易產(chǎn)生對采購部門的怨言。如何解決這種業(yè)務性矛盾？筆者認為：首先是堅持不能“放水”，放松要求不僅會帶來政策風險，還會帶來廉政風險；其次是要深入調研，了解用戶的真實需求，從用戶的利益與風險出發(fā)和用戶充分溝通違規(guī)對用戶帶來的風險隱患；最后是分析用戶特殊要求的政策風險指數(shù)，在不踩政策法規(guī)紅線的前提下，可以對一些關鍵參數(shù)有較高的要求，以采購到用戶滿意的最好產(chǎn)品和服務。另外，好的采購是從需求調查開始的，靠前服務、提前服務會獲得用戶大量點贊。

第二，借助信息化，優(yōu)化管理，提高能力。人手不足、項目趕工、質疑投訴是采購管理部門的普遍難題，要解決這些問題，單靠加班加點是不行的。因此，核心的問題是“省時間、提效率”，信息化是緩解這一矛盾的重要工具，為此，中山大學設計了一整套信息化管理工具，來規(guī)避政策風險、廉政風險和提高工作效率，這些信息系統(tǒng)解決的問題如下。

“采購管理系統(tǒng)”是個全流程審批、管理系統(tǒng)，可自動調用不同執(zhí)行系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，減少人工重復輸入，實現(xiàn)移動端快速審批，使得預算執(zhí)行進度、招投標進程等項目執(zhí)行狀況一目了然。

“需求調查系統(tǒng)”是按照財庫〔2021〕22號文的要求，將相關調查表格模板化、數(shù)字化，并結合已有數(shù)據(jù)和市場數(shù)據(jù)，調動潛在供應商積極參與，以將法規(guī)要求落地、落實，并減低需求調查難度。

“智能專家?guī)煜到y(tǒng)”是對現(xiàn)有專家?guī)煜到y(tǒng)的迭代，主要解決“抽取不精準、履職不盡責、補抽不智能”的問題。

“快速采購系統(tǒng)”主要是解決政府采購限額以下的非政府采購項目，在采購時限上采用自定義，在采購文件與響應文件方式上采用數(shù)字化，在評審機制上采用自動評審輔助人工評審相結合。

“電子招投標系統(tǒng)”可以實現(xiàn)對委托項目的管控，委托項目的數(shù)據(jù)在自己的系統(tǒng)上，同時方便實現(xiàn)全流程電子化、法規(guī)內嵌等個性化要求，做到對項目進程狀況完全掌握。

“監(jiān)控預警系統(tǒng)”是采購“技防”的工具，可以實現(xiàn)對采購項目的快速“X光審查”，對接采購執(zhí)行系統(tǒng)也可以實現(xiàn)預警的功能。

第三，建設團隊，規(guī)范培訓，提高戰(zhàn)斗力。對團隊中的每位同事，根據(jù)其具體情況，都要明確其學習任務和本領目標，每周固定時間舉行內部業(yè)務培訓、案例研討，積極開展同行交流，參加行業(yè)培訓、業(yè)務競賽等活動，形成喜歡鉆研、“必”求甚解的學習氛圍，不斷提高每位成員解決疑難雜癥的水平。

（作者單位：中山大學政府采購與招投標管理中心）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。