他，創(chuàng)造了政府采購監(jiān)管的“理想國”

◎ 本報記者   肖玨

1998年，在山東省煙臺市，有個人開始帶領(lǐng)著他的6人團隊埋頭研究政府采購工作。正是這個6人團隊，在幾年之后創(chuàng)造了政府采購監(jiān)管的理想模式。如今,這個在政府采購領(lǐng)域的理想模式被冠上城市的名字聞名業(yè)界——“煙臺模式”。而創(chuàng)造這個模式的領(lǐng)軍人物就是葉文君，現(xiàn)任煙臺市財政局局長，同時兼任政府采購管理辦公室主任。

在記者面前，葉文君話不多，他話語中出現(xiàn)頻率最高的就是“簡單”二字。記者試圖從他的簡要回答中為大家挖掘出這位財政局長的“不簡單”。

埋頭研究政府采購

在采訪葉文君之前，記者就一直思考著這樣一個問題：10多年前，政府采購改革在全國尚未全面鋪開，大家都在摸著石頭過河，可供借鑒的經(jīng)驗少之又少。在這樣的背景下，這位財政局長為何有如此魄力，將政府采購監(jiān)管執(zhí)行得如此到位？葉文君說這還得從他從事財政工作的最初經(jīng)歷談起。

“我在學校學的專業(yè)是商業(yè)會計，畢業(yè)分配到萊陽縣財政局從事預(yù)算工作。”談起年輕時的經(jīng)歷，葉文君似乎又回到了那個青春似火的年代。

1987年,因為工作表現(xiàn)優(yōu)秀，葉文君被調(diào)到了煙臺市財政局擔任預(yù)算科長。1994年，當市場經(jīng)濟體制改革在神州大地風起云涌之時,葉文君升任煙臺市財政局副局長，主抓改革中新增的業(yè)務(wù)處室。他當時也未曾想到，幾年之后他主導(dǎo)的煙臺市政府采購改革成為財政支出體制改革的重要部分。

1996年，上海掀起了政府采購試點的第一股熱風。1998年，處于改革前沿的深圳也不甘示弱，頒布了政府采購的第一部地方性法規(guī)。在煙臺市委、市政府的高度重視和大力支持下，葉文君也開始醞釀煙臺政府采購的改革路徑。

“當時由我牽頭開始進行體制創(chuàng)新，然而坦白地說，當時我對政府采購的理解就認為是買東西。”葉文君召集了6個人，成立了政府采購工作臨時小組，這其中，就有現(xiàn)任煙臺市政府采購辦副主任任信美。當時葉文君的辦公室與臨時小組有一定的距離，與小組成員溝通很不方便，于是，這位副局長干脆就把辦公室搬到臨時小組，開始埋頭研究政府采購。

在葉文君的帶領(lǐng)下，6人小組用1年時間研究政府采購政策。1年后，《煙臺市政府采購管理暫行辦法》出臺，這個辦法共有6章23條，涉及了總則、形式及范圍、方法與程序、資金管理、監(jiān)督以及附則6大部分。雖然已時隔12年，該辦法的一些規(guī)定與措施在今天看來仍具有超前意識。其中第7條規(guī)定，政府采購范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)，把工程納入了采購的范圍，這一創(chuàng)新舉措至今還讓業(yè)界專家佩服不已。

采購辦如何定好監(jiān)管位

在埋頭制定政府采購管理辦法的同時，葉文君還操心著另外一件事，就是政府采購監(jiān)管機構(gòu)成立以后如何定位的問題。

葉文君知道，在中國對部門級別的定位是一個很講究的事情，如果監(jiān)管機構(gòu)的級別低于被監(jiān)管單位，那么監(jiān)管工作就不好開展。

在這個問題上，葉文君又一次表現(xiàn)出了他超人的智慧。“我一直認為，財政在政府采購上擔當?shù)氖潜O(jiān)督管理的責任。所以，我們在設(shè)置機構(gòu)時，最開始叫作政府采購監(jiān)督管理局，作為財政局的二級局來執(zhí)行上級的任務(wù)和命令。”

方案報上去了，可設(shè)立二級局需要報省里審批，市里想盡量簡化審批程序，給予葉文君大力的支持。“當時市領(lǐng)導(dǎo)說，局是不能設(shè)了，但可以設(shè)政府采購管理處，也可以叫政府采購管理辦公室，要我選擇。我想還是叫辦公室吧，國務(wù)院法制辦也是辦公室呢，于是我就選擇了辦公室這一名稱。”

在不斷的反復(fù)中，煙臺市政府采購管理機構(gòu)的編制終于批復(fù)下來了。1999年1月1日，煙臺市政府采購管理辦公室正式掛牌，隸屬于煙臺市財政局，是正處級單位。“如果沒有煙臺市委市政府對政府采購的重視，我們政府采購辦是定不了如此高的規(guī)格的。”葉文君如是說。

2001年，葉文君升任財政局長，并兼任煙臺市政府采購管理辦公室主任。

4位一體的“煙臺模式”

在確定了機構(gòu)與人員設(shè)置后，如何使政府采購監(jiān)管工作在實踐中執(zhí)行有力？葉文君馬不停蹄，向改革的深水區(qū)邁進。

當時，正值中央提出公共財政支出改革，包括部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付制度改革等，以期在全國財政系統(tǒng)建立一整套科學的支出監(jiān)督機制。葉文君運用他的大智慧將這幾項改革綜合考慮，想從中抓住政府采購監(jiān)管的“牛鼻子”。

“這套改革概括起來就是抓好事前、事中和事后監(jiān)督，把支出監(jiān)督貫穿于財政資金運行的每一個環(huán)節(jié)，融匯于財政管理的方方面面。政府采購是財政支出的重要部分，要把財政支出監(jiān)管好，把錢用好。”

理清了這個思路，“煙臺模式”開始浮出水面。葉文君和他領(lǐng)導(dǎo)的班子全面推行以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、以投資評審為支撐、以政府采購為手段、以國庫集中支付為保障的“4位一體”財政支出改革，建立了自成體系、優(yōu)勢互補、相互制約、配套聯(lián)動的財政支出管理模式。通過對財政支出進行事前審核、事中監(jiān)控和事后評價，實現(xiàn)了對財政資金的全方位監(jiān)管，有效地提高了財政資金使用效益。

“政府采購的事前監(jiān)督，就是要抓好部門預(yù)算。”在這個理念的指導(dǎo)下，葉文君帶領(lǐng)煙臺市財政局一方面大力推進預(yù)算編制精準化，提高預(yù)算編制的規(guī)范性；另一方面在預(yù)算執(zhí)行初期積極推進項目審定專家化，構(gòu)建“部門建議、財政審核、專家論證”的項目決策方式。“葉局長帶領(lǐng)我們一起確定專家論證制度，讓政府采購在報需求時就節(jié)約大量的資金，這比在事中節(jié)資更有效。”現(xiàn)任煙臺市政府采購管理辦公室副主任的任信美回憶說。

在事中環(huán)節(jié)，葉文君也有著自己的監(jiān)督理念，“監(jiān)督必須跟著資金走，我們逐步建立了政府采購、投資評審與國庫集中支付相結(jié)合的事中監(jiān)督機制。”在嚴格執(zhí)行部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，通過推行政府采購制度，避免部門分散采購下的“暗箱操作”。同時，將政府采購、投資評審和國庫集中支付制度相互銜接。采購過程中，利用投資評審的專業(yè)優(yōu)勢，控制工程預(yù)算。項目完工后，以投資評審中心的審驗結(jié)論為依據(jù)，由國庫直接將貨款撥付供應(yīng)商。通過這種責任明確、規(guī)范有序的事中監(jiān)控，實現(xiàn)了財政監(jiān)督與財政資金的同步運行，確保了財政資金的安全運轉(zhuǎn)。

“煙臺模式”在事后也有一系列的制度設(shè)計，包括動態(tài)管理、對社會集采機構(gòu)代理人的事后考核、財政支出月分析制度等等。

正是對財政支出改革有著深刻的體會，才能建立這樣完善的事前、事中、事后監(jiān)督體系，“不能就政府采購談?wù)少?rdquo;，當年財政部樓繼偉副部長的一句話在葉文君創(chuàng)造的煙臺模式上得到了完美體現(xiàn)。

“簽字局長”永不停歇創(chuàng)新腳步

如今，煙臺市在政府采購制度建設(shè)方面又有了新進展：將財政支付全部置于政府采購辦的名下。

目前，煙臺市政府采購辦共有31個人，設(shè)置了綜合科、財務(wù)監(jiān)督科以及2個支付科，在科室的設(shè)置上很好地貫穿了事前、事中、事后監(jiān)督的理念。“我現(xiàn)在很輕松，只要簽字就行了。”葉文君笑著對記者說。

為什么只要簽字就行了？這源于決策的科學，源于制度的完備。

煙臺市目前政府采購工作擁有完備的制度保障體系，所有的程序都按照規(guī)章制度來，需求論證靠專家，一切都有規(guī)有矩。“一切都按程序走完了，到我這里就只剩簽字了，這樣很好啊，我減少了很多工作量。所以這真的是件很簡單的事情。”這位財政局長總是把一切看得如此簡單。

然而，這真的簡單嗎？這“簡單簽字”的后面，凝結(jié)的是葉文君科學執(zhí)政、科學理財?shù)陌l(fā)展理念，凝結(jié)的是這位“老財政人”對財政體制改革的深刻見解，凝結(jié)的是一位財政局長10多年來思索與實踐的結(jié)晶！

記者手記

無雜念，政府采購的一種“仙境”

◎ 本報記者   肖玨

離蓬萊仙境僅100公里的煙臺，創(chuàng)造了政府采購的一種“仙境”，也有人稱其為“理想狀態(tài)下的政府采購模式”，這就是被業(yè)界津津樂道并聞名業(yè)界的“煙臺模式”。

當記者與“煙臺模式”的創(chuàng)造者葉文君進行交談時，時時感受到他的睿智和思想的高度，這是一個有著大智慧的官員。有人說，站得有多高，就會看得有多遠。

采訪葉局長已1月有余，但是遲遲不敢提筆寫專訪，只有讀完煙臺從1998年開始出臺的所有制度，研讀完葉局長寫的論文后，記者才敢下筆寫這篇專訪，盡管專訪還是不夠完美。

問了葉局長許多問題，但葉文君的回答非常簡明扼要。為什么從上任一開始就把政府采購工作擺到那么高的位置？他回答：理念很重要，想通了，就是一件很簡單的事情。

簡單，是記者在采訪時葉文君使用頻率最高的兩個字，記者試圖去發(fā)掘這簡單背后的不簡單。

真的簡單嗎？為了搞清楚什么是政府采購，他花了10個月的時間關(guān)門研究相關(guān)政策，最終認為財政局作為監(jiān)管部門，應(yīng)當為政府采購定一個高的級別，并出臺了暫行辦法。

真的簡單嗎？在中央提出財政4項改革時，他也在思考這4項改革之間的聯(lián)系，最終打通了“任督二脈”，3項改革相輔相成，于是演變成了煙臺的“4位一體”模式。

樓繼偉在改革開放30周年之際接受《中國財經(jīng)報•政府采購周刊》記者采訪時說過，不能就采購談采購，政府采購是財政改革的重要組成部分，4項改革相互貫通，才能奏出完美的“財政協(xié)奏曲”。葉文君就是這樣實踐的。

“有境界，無雜念，很多事情就簡單了。”葉文君在自己創(chuàng)造的“仙境”中當起了“神仙局長”。

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煙臺市政府采購遵循市場規(guī)律要求，堅持“大采購”理念，按照“創(chuàng)新機制、拓寬領(lǐng)域、科學運作、規(guī)范管理”的工作思路，拓展政府采購領(lǐng)域，逐步建立起一整套獨具煙臺特色的“4位一體” 的政府采購運行模式，取得了顯著的經(jīng)濟和社會效益，被專家譽為“創(chuàng)造性地貫徹《政府采購法》的典范”、“理想的政府采購管理運行機制”。

在政府采購實踐中，煙臺市拉長政府采購鏈條，強化采購全程監(jiān)管，建立健全制度體系，采購過程包括了需求提出、需求評審、預(yù)算編制、計劃制定等系列環(huán)節(jié)，采購對象和范圍涵蓋貨物、工程、服務(wù)3大領(lǐng)域，10多年來為財政節(jié)省資金超過20多億元。

在強化管理機構(gòu)職能、實現(xiàn)政府采購專業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，煙臺市通過規(guī)模化采購來提高效益。在具體采購操作上，實行的是中介職業(yè)代理制，按照市場定價原則，分類分檔制定代理服務(wù)費用標準，每年為財政節(jié)約2/3的中標服務(wù)費。