這類供應(yīng)商為什么無權(quán)進(jìn)行質(zhì)疑和投訴

【案例看臺(tái)】

這類供應(yīng)商為什么無權(quán)進(jìn)行質(zhì)疑和投訴

■ 李瑩 敖迪

案例

案例1：《S市人民醫(yī)院1.5TMRI和64排CT采購(gòu)項(xiàng)目》采購(gòu)文件發(fā)售期間，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收到W機(jī)電科技公司提出的書面質(zhì)疑，質(zhì)疑函共列出針對(duì)采購(gòu)文件內(nèi)容的11個(gè)質(zhì)疑事項(xiàng)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)。后來，該項(xiàng)目按既定時(shí)間開評(píng)標(biāo)，W機(jī)電科技公司并未參加投標(biāo)。在中標(biāo)結(jié)果公告后，W機(jī)電科技公司對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意，于是向同級(jí)財(cái)政部門提出投訴，S市財(cái)政局依法作出行政處理決定書，決定“投訴事項(xiàng)部分成立，但不影響采購(gòu)結(jié)果，繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)”。

W機(jī)電科技公司對(duì)財(cái)政局作出的行政處理決定書不滿，于是向法院提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為，本案首先應(yīng)當(dāng)審查的是原告W機(jī)電科技公司是否具有行政訴訟主體資格，其對(duì)案涉爭(zhēng)議是否具有利害關(guān)系。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合法定起訴條件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。本案中，W機(jī)電科技公司雖已獲取招標(biāo)文件并提出質(zhì)疑，但未實(shí)際參與案涉招投標(biāo)活動(dòng)，其并非參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。綜上所述，原告W機(jī)電科技公司未實(shí)際參與案涉項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)，且被告S市財(cái)政局的處理意見對(duì)原告W機(jī)電科技公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。原告W機(jī)電科技公司針對(duì)被訴行政處理決定提起訴訟，不符合法定起訴條件，依法應(yīng)予駁回。

W機(jī)電科技公司不滿，繼續(xù)向S市中級(jí)人民法院上訴，但S市中級(jí)人民法院認(rèn)定一審裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，駁回上訴，維持原裁定。

案例2：《H縣醫(yī)院中藥飲片采購(gòu)項(xiàng)目》招標(biāo)文件發(fā)出后，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收到Z商貿(mào)有限公司提出的質(zhì)疑函，質(zhì)疑認(rèn)為采購(gòu)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不合理。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收到質(zhì)疑函后發(fā)現(xiàn)，該公司經(jīng)營(yíng)范圍并不包含中藥飲片，且不具備采購(gòu)文件所規(guī)定的特殊資格要求——取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》。采購(gòu)人認(rèn)為Z商貿(mào)有限公司本身并不具備經(jīng)營(yíng)本項(xiàng)目產(chǎn)品的法定資格，不屬于《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》所定義的潛在供應(yīng)商，質(zhì)疑主體不符合法定要求，由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書面告知其不屬于法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)受理的質(zhì)疑。

Z商貿(mào)有限公司不滿，于是向財(cái)政部門提起投訴。財(cái)政部門認(rèn)為，所投訴項(xiàng)目須為依法經(jīng)批準(zhǔn)方可開展的經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，Z商貿(mào)有限公司并未取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》，不滿足本項(xiàng)目的特殊資格要求，不符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十二條規(guī)定的“供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的條件”，參照《政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例29號(hào)——X廳信息應(yīng)用平臺(tái)采購(gòu)項(xiàng)目投訴案》內(nèi)容，Z商貿(mào)有限公司不屬于該項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的利害關(guān)系人，無權(quán)對(duì)招標(biāo)（采購(gòu)）文件提出質(zhì)疑，投訴不予受理。

上述兩個(gè)案例，投訴人分別與《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第十一條中“參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商”“潛在供應(yīng)商”相對(duì)應(yīng)，且被認(rèn)定為不適格。實(shí)踐中，當(dāng)事主體應(yīng)當(dāng)對(duì)提出質(zhì)疑供應(yīng)商的主體資格，準(zhǔn)確地理解并合理應(yīng)用于項(xiàng)目中。《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定：“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡(jiǎn)稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。”

分析

——“參與”某環(huán)節(jié)活動(dòng)是其權(quán)益受損的基本前提。《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》對(duì)質(zhì)疑供應(yīng)商適格主體定義為 “應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商”。實(shí)踐中，一般通過供應(yīng)商是否購(gòu)買（或下載，下同）采購(gòu)文件、提交投標(biāo)文件（響應(yīng)報(bào)價(jià)文件）來判斷其是否參與項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)。但由于采購(gòu)活動(dòng)可細(xì)分為不同階段，購(gòu)買采購(gòu)文件只能視同于參與了政府采購(gòu)活動(dòng)的招標(biāo)環(huán)節(jié)，投標(biāo)視同于參與了開評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)。因此，購(gòu)買采購(gòu)文件但不參與投標(biāo)的供應(yīng)商，并不能對(duì)開評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑，即“參與”某環(huán)節(jié)活動(dòng)是其權(quán)益受損的基本前提。

——市場(chǎng)主體明顯不具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的，不屬于潛在供應(yīng)商。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)項(xiàng)目潛在供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)指滿足采購(gòu)需求但尚未通過投標(biāo)響應(yīng)程序成為（正式）供應(yīng)商的法人、其他組織或自然人。

在通常情況下，實(shí)踐中是將是否購(gòu)買采購(gòu)文件作為潛在供應(yīng)商的認(rèn)定依據(jù)，但這往往忽略了供應(yīng)商是否滿足《政府采購(gòu)法》第二十二條“參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的相應(yīng)條件”。案例2提及的《政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例29號(hào)——X廳信息應(yīng)用平臺(tái)采購(gòu)項(xiàng)目投訴案》中，財(cái)政部門認(rèn)定投訴人T公司不屬于潛在供應(yīng)商，并作如下闡述：“T公司的經(jīng)營(yíng)范圍不包含本項(xiàng)目所需的應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)及軟件開發(fā)等內(nèi)容，根據(jù)現(xiàn)有材料也不能證明T公司具備符合本次采購(gòu)項(xiàng)目所要求的專業(yè)技術(shù)能力。因此，T公司不符合參加本次采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備的條件，不屬于本項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的利害關(guān)系人，無權(quán)對(duì)招標(biāo)文件提出質(zhì)疑，根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定，T公司提起的投訴不符合法定受理?xiàng)l件?！敝笇?dǎo)案例得出的結(jié)論是，市場(chǎng)主體明顯不具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的，不屬于潛在供應(yīng)商。

以此類推，筆者認(rèn)為，不具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力的、有重大違法記錄的、不滿足國(guó)家法定須批準(zhǔn)方可開展經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目資質(zhì)要求的（項(xiàng)目特定條件）等不滿足《政府采購(gòu)法》第二十二條“供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的條件”，應(yīng)當(dāng)都不屬于潛在供應(yīng)商，從而無權(quán)對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑。

——僅購(gòu)買文件不參與投標(biāo)，不應(yīng)認(rèn)定為參與了政府采購(gòu)活動(dòng)。實(shí)踐中，購(gòu)買采購(gòu)文件但不參與投標(biāo)，待中標(biāo)結(jié)果公告后再對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑事項(xiàng)提起投訴，類似的供應(yīng)商并非個(gè)例。

根據(jù)政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定，只要依法質(zhì)疑并在有效期內(nèi)提起的投訴，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)受理。對(duì)財(cái)政部門作出的決定，投訴人也有申請(qǐng)行政復(fù)議以及提起行政訴訟的權(quán)利。在案例1中供應(yīng)商的邏輯便是如此，采購(gòu)文件設(shè)定的內(nèi)容給其權(quán)益造成損害，供應(yīng)商按照規(guī)定進(jìn)行質(zhì)疑，并在有效時(shí)間內(nèi)提出投訴，對(duì)投訴決定不滿向人民法院提起行政訴訟。但法院對(duì)上訴人“無行政訴訟主體資格”的判定無疑讓人有些“意外”。法院裁定事實(shí)內(nèi)容認(rèn)為“W機(jī)電科技公司雖已獲取招標(biāo)文件并提出質(zhì)疑，但未實(shí)際參與案涉招投標(biāo)活動(dòng)，其并非參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商”。通過上述判定可推論，筆者認(rèn)為，法院認(rèn)定的參與采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)指參與全程而非某一階段或環(huán)節(jié)。

而從合同關(guān)系形成的角度來看，筆者也認(rèn)為，供應(yīng)商購(gòu)買文件僅僅是對(duì)要約邀請(qǐng)作出反應(yīng)，表達(dá)出對(duì)項(xiàng)目的興趣。而不參與投標(biāo)即未作出要約，因此就不具備合同關(guān)系建立的基礎(chǔ)，即不具有合同關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的基本條件。

（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司）

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