政府采購(gòu)贈(zèng)品概念內(nèi)涵不宜擴(kuò)張

【探討與爭(zhēng)鳴】

政府采購(gòu)贈(zèng)品概念內(nèi)涵不宜擴(kuò)張

■ 張澤明

在政府采購(gòu)活動(dòng)尤其是公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中，業(yè)內(nèi)一個(gè)常識(shí)就是采購(gòu)人不得接受或索要供應(yīng)商給予的贈(zèng)品。這本來(lái)是一個(gè)有利于政府采購(gòu)廉政建設(shè)的規(guī)定，但是在政府采購(gòu)行業(yè)內(nèi)確實(shí)出現(xiàn)了一些對(duì)贈(zèng)品概念擴(kuò)大化的理解，這些理解甚至影響到了采購(gòu)活動(dòng)的正常準(zhǔn)備與進(jìn)行。因此，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)政府采購(gòu)贈(zèng)品概念的確切內(nèi)涵予以討論。

贈(zèng)品問(wèn)題的法律由來(lái)

政府采購(gòu)活動(dòng)中不允許供應(yīng)商提供贈(zèng)品，法律淵源主要有二。

一是來(lái)源于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）。《政府采購(gòu)法》第二條第四款規(guī)定，“本法所稱采購(gòu)，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等?！奔凑少?gòu)一定是“有償”取得貨物、工程和服務(wù)的行為。因此，在政府采購(gòu)活動(dòng)中不允許供應(yīng)商提供免費(fèi)的產(chǎn)品給采購(gòu)人，即不允許有贈(zèng)品出現(xiàn)。

二是《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第六條第二款規(guī)定，“采購(gòu)人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)。”可見(jiàn)，87號(hào)令明確對(duì)采用招標(biāo)方式的政府采購(gòu)贈(zèng)品說(shuō)“不”。

雖然法律法規(guī)禁止供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)中提供贈(zèng)品，但業(yè)內(nèi)對(duì)此還存在一些概念理解上的爭(zhēng)議。例如，如果采購(gòu)人在采購(gòu)文件中要求供應(yīng)商提供3年免費(fèi)質(zhì)檢與維保，且這種質(zhì)檢與維保服務(wù)不是國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的，能否將采購(gòu)人的這種行為定義為贈(zèng)品？實(shí)際上，類似的供應(yīng)商提供免費(fèi)產(chǎn)品的情況還有不少，都要求我們重新審視贈(zèng)品的概念內(nèi)涵及適用問(wèn)題。

對(duì)政府采購(gòu)贈(zèng)品的理解有擴(kuò)大化的現(xiàn)象

何為政府采購(gòu)領(lǐng)域的贈(zèng)品？目前，業(yè)內(nèi)沒(méi)有確切定義。但是對(duì)贈(zèng)品的通常理解，就是指在消費(fèi)者購(gòu)買某一特定產(chǎn)品時(shí)隨貨免費(fèi)的贈(zèng)與物。給予贈(zèng)品本質(zhì)上是賣方用以吸引消費(fèi)者的一種促銷行為。

出于規(guī)范政府采購(gòu)公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)以及防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的目的，如前所述，《政府采購(gòu)法》及87號(hào)令對(duì)政府采購(gòu)必須有償獲得標(biāo)的及不得收受贈(zèng)品作出規(guī)定。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定在基層執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)了理解上的偏差，在贈(zèng)品的認(rèn)定執(zhí)行中有擴(kuò)大化的現(xiàn)象。比如，有采購(gòu)人公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)云計(jì)算服務(wù)，規(guī)定在滿足采購(gòu)人基本需求的基礎(chǔ)上，對(duì)于免費(fèi)提供額外機(jī)器的供應(yīng)商，在綜合評(píng)分中對(duì)其有相應(yīng)加分；對(duì)于免費(fèi)提供越多的，則加分越多。這樣的招標(biāo)文件在進(jìn)行內(nèi)部審核時(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，該要求涉嫌采購(gòu)人無(wú)償取得供應(yīng)商服務(wù)，有接受贈(zèng)品的違法嫌疑。

還有的行政機(jī)關(guān)采購(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目，本身是零預(yù)算。例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)罰沒(méi)財(cái)物依法予以拍賣，需委托拍賣公司進(jìn)行操作，但拍賣公司的產(chǎn)生需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式。而行政機(jī)關(guān)會(huì)和拍賣公司約定，拍賣公司只能向買受人收取傭金，不得向行政機(jī)關(guān)收取任何費(fèi)用。因此，如果行政機(jī)關(guān)要通過(guò)政府采購(gòu)方式選擇拍賣公司，就涉及不花錢買拍賣公司的服務(wù)，以及此類項(xiàng)目是否屬于廣義上的采購(gòu)人接受贈(zèng)品的問(wèn)題。

正確理解贈(zèng)品概念內(nèi)涵應(yīng)回歸本源

在筆者看來(lái)，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中贈(zèng)品概念內(nèi)涵進(jìn)行規(guī)范的本意，是避免供應(yīng)商通過(guò)暗箱交易向采購(gòu)人輸送不正當(dāng)利益，從而影響政府采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)、公正、公平。在開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，對(duì)贈(zèng)品的理解同樣不能偏離立法本意。

87號(hào)令第六條第二款對(duì)贈(zèng)品的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)要點(diǎn)。一是贈(zèng)品的接受主體是采購(gòu)人。這個(gè)采購(gòu)人不僅指采購(gòu)單位，而且也指采購(gòu)單位的工作人員。二是雖然87號(hào)令此條沒(méi)有明確定義贈(zèng)品，但將贈(zèng)品與“回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)”并列表述，其實(shí)已經(jīng)表明了政府采購(gòu)贈(zèng)品應(yīng)具有的性質(zhì)。即贈(zèng)品不得是與回扣類似的與采購(gòu)活動(dòng)“無(wú)關(guān)”的利益輸入，不得是與采購(gòu)本身“無(wú)關(guān)”的商品和服務(wù)。

基于此，我們?cè)倩仡^來(lái)看一些對(duì)贈(zèng)品的實(shí)際理解，思路將更為清晰。例如，采購(gòu)人要求供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)產(chǎn)品提供3年免費(fèi)的質(zhì)檢服務(wù)。筆者認(rèn)為，這一服務(wù)本身與采購(gòu)產(chǎn)品密切相關(guān)，且服務(wù)成本核算應(yīng)該已經(jīng)包含在產(chǎn)品的正式報(bào)價(jià)中，不算無(wú)償提供給采購(gòu)人。因此，這種將產(chǎn)品與后續(xù)緊密相連的服務(wù)一同采購(gòu)的行為，不涉及贈(zèng)品問(wèn)題。

與之類似的是采購(gòu)云計(jì)算服務(wù)項(xiàng)目，供應(yīng)商如果除指定云服務(wù)機(jī)之外又提供了其他免費(fèi)機(jī)器，實(shí)際上相當(dāng)于變相降低了需求內(nèi)云服務(wù)機(jī)的單價(jià)。即不算無(wú)償提供服務(wù)，服務(wù)也與采購(gòu)產(chǎn)品本身密切相關(guān)，同樣不涉及贈(zèng)品問(wèn)題。

87號(hào)令第六十條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明，必須時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理?！庇捎诠?yīng)商報(bào)價(jià)不得低于成本價(jià)的規(guī)定，以上兩類項(xiàng)目雖然不涉及贈(zèng)品問(wèn)題，評(píng)審委員會(huì)仍然要結(jié)合免費(fèi)提供的后續(xù)服務(wù)是否會(huì)使需求內(nèi)采購(gòu)的產(chǎn)品低于成本進(jìn)行考量。

此外，還有采購(gòu)人零預(yù)算采購(gòu)拍賣公司等服務(wù)的情形。如果采購(gòu)人是采購(gòu)定點(diǎn)服務(wù)類拍賣公司性質(zhì)的項(xiàng)目，那么可以對(duì)照框架協(xié)議采購(gòu)的有關(guān)要求，按照當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的統(tǒng)一安排，進(jìn)行相關(guān)采購(gòu)。因?yàn)檫@類項(xiàng)目是采購(gòu)人在實(shí)際使用拍賣公司所提供的服務(wù)時(shí)再進(jìn)行付費(fèi)結(jié)算，所以這種情況不算零預(yù)算采購(gòu)，也就不涉及贈(zèng)品問(wèn)題。

如果雙方已經(jīng)約定，給采購(gòu)人提供拍賣服務(wù)的公司不得對(duì)采購(gòu)人收取任何費(fèi)用，且相關(guān)拍賣公司明示或默認(rèn)同意此約定，那么這種零預(yù)算項(xiàng)目按照《政府采購(gòu)法》“有償”規(guī)定，壓根就不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，不受《政府采購(gòu)法》規(guī)范與調(diào)整的影響。如此一來(lái)，這類項(xiàng)目也就不涉及政府采購(gòu)領(lǐng)域的贈(zèng)品問(wèn)題。采購(gòu)人選用免費(fèi)拍賣服務(wù)的公司，本質(zhì)上屬于政府與企業(yè)的合作，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依照內(nèi)控制度的相關(guān)要求，做好選用工作。如果采購(gòu)人采用了政府采購(gòu)的方式，如公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等，本質(zhì)上也是套用了政府采購(gòu)以競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)生供應(yīng)商的方法，但實(shí)際上并不涉及政府采購(gòu)相關(guān)要求的落實(shí)。

綜上所述，對(duì)政府采購(gòu)贈(zèng)品概念的各種誤解，不必通過(guò)在成文法上對(duì)贈(zèng)品進(jìn)行精確定義來(lái)解決。各級(jí)財(cái)政部門針對(duì)以上情況，可以應(yīng)采購(gòu)人相關(guān)要求，適時(shí)做好解釋說(shuō)明，或以正式回復(fù)、公布典型案例等方式指導(dǎo)采購(gòu)人。

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