框架協(xié)議在緊急采購中的運用與挑戰(zhàn)

【探討與爭鳴】

框架協(xié)議在緊急采購中的運用與挑戰(zhàn)

■ 張小平

框架協(xié)議是一種在采購人和供應(yīng)商之間建立長期關(guān)系的法律安排。根據(jù)《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）第二條規(guī)定，框架協(xié)議采購是指，集中采購機構(gòu)或者主管預(yù)算單位對技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購的貨物和服務(wù)，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議確定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購合同的采購方式?？蚣軈f(xié)議的核心特征是兩階段性：第一階段是為特定需求建立供應(yīng)商池并與之簽訂框架協(xié)議，在協(xié)議中規(guī)定未來交易的主要條款，如交付期限、單價、付款條件等；第二階段是實際需求發(fā)生后，選定具體的供貨商，簽訂合同，完成交付。在狹義上，框架協(xié)議是指作為第一階段成果的法律文件；在廣義上，框架協(xié)議是指整個兩階段的操作過程。

為什么框架協(xié)議可以用于緊急采購

框架協(xié)議是為頻發(fā)的重復(fù)交易設(shè)計的?？蚣軈f(xié)議的核心在于通過預(yù)先設(shè)定的合作框架和規(guī)則，實現(xiàn)快速響應(yīng)、成本可控和供應(yīng)穩(wěn)定。筆者認為，框架協(xié)議方法具有一些特殊的內(nèi)在屬性，故可以在緊急采購中得到廣泛應(yīng)用。

——預(yù)先設(shè)定條款，加速采購流程。在緊急采購中，時間是最稀缺的資源?？蚣軈f(xié)議通過預(yù)先約定價格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、交付條件等核心條款，使采購人無需在緊急情況發(fā)生時重新談判合同細節(jié)，可以直接調(diào)用協(xié)議內(nèi)容下單。換言之，框架協(xié)議通常已經(jīng)通過法律審查，完成授權(quán)，故采購人在緊急情況下可以直接依據(jù)協(xié)議執(zhí)行采購，避免因?qū)Σ少徍弦?guī)性的審查而產(chǎn)生延誤。

——避免單一來源，遏制價格壟斷。緊急采購經(jīng)常面臨供應(yīng)商壟斷風(fēng)險。框架協(xié)議通過開放式或封閉式名單的方法引入多個供應(yīng)商，確保采購人在緊急情況下仍能夠通過競爭獲得合理價格。同時，框架協(xié)議可以通過固定價格或動態(tài)調(diào)價機制，防止供應(yīng)商在緊急情況下坐地起價。

——應(yīng)對緊急采購的特殊關(guān)切。實踐中，緊急采購容易出現(xiàn)腐敗或濫用公共資金的情況，故需要采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。常見的方法是使納稅人或社會公眾可以通過及時的信息披露進行監(jiān)督。而框架協(xié)議采購可以通過透明度措施（如公開合同數(shù)據(jù)、供應(yīng)商注冊審核）等，降低緊急采購中的腐敗風(fēng)險。

使用框架協(xié)議方法進行緊急采購所面臨的問題與挑戰(zhàn)

——框架協(xié)議采購在適用范圍上的限制?？蚣軈f(xié)議隱含了一個前提，就是對所采購產(chǎn)品和服務(wù)的需求可以預(yù)測。因此，在緊急采購中，框架協(xié)議采購多用于眾所周知一定會發(fā)生的緊急情況（如極端天氣），而對于難以預(yù)測的緊急情況（如疫情）則較難適用。當(dāng)然，如果難以預(yù)測的緊急情況持續(xù)較長時間，則可以通過建立新的框架協(xié)議來滿足緊急采購的需求。

——框架協(xié)議采購具體模式的選用。框架協(xié)議采購一般有三種模式：模式一是封閉式框架協(xié)議，無第二階段競爭。這種模式適用于采購需求明確、因條件標(biāo)準(zhǔn)化而僅需調(diào)整數(shù)量和交付時間的采購場景。雖然該模式采購效率高，但靈活性相對有限，主要體現(xiàn)在數(shù)量和交付時間上。模式二是封閉式框架協(xié)議，有第二階段競爭。在這一模式中，供應(yīng)商數(shù)量固定，協(xié)議期內(nèi)不可變更。選擇多家供應(yīng)商參與，形成競爭關(guān)系，采購條件和價格在第二階段競爭中確定。這種模式適用于采購需求復(fù)雜，條件難以完全標(biāo)準(zhǔn)化，需通過競爭進一步優(yōu)化的采購場景，為采購人提供了更高程度的靈活性和競爭性。模式三是開放式框架協(xié)議，有第二階段競爭。這種模式允許新供應(yīng)商加入，協(xié)議期內(nèi)可動態(tài)調(diào)整。多家供應(yīng)商參與，形成競爭關(guān)系，采購條件和價格在第二階段競爭中確定。這種模式適用于技術(shù)迭代快、需保持市場活力的采購場景，能夠更適應(yīng)市場變化和技術(shù)迭代，保持競爭力。在具體采購活動中，選擇什么樣的框架協(xié)議方式，要根據(jù)采購需求的明確程度、市場競爭的激烈程度、供應(yīng)商的多樣性、采購規(guī)模和預(yù)算等因素確定。110號令規(guī)定，封閉式框架協(xié)議采購是框架協(xié)議采購的主要形式，并明確在封閉式框架協(xié)議中，直接選定方式是確定第二階段成交供應(yīng)商的主要方式。這體現(xiàn)了制度設(shè)計上的簡約化追求，在提高緊急采購效率的同時，也規(guī)制了框架協(xié)議采購方式的適用范圍。

——價格調(diào)整所面臨的限制。界定框架協(xié)議的核心要素是需求。110號令明確，框架協(xié)議采購需求在框架協(xié)議有效期內(nèi)不得變動，并規(guī)定同一框架協(xié)議采購應(yīng)當(dāng)使用統(tǒng)一的采購合同文本，采購人、服務(wù)對象和供應(yīng)商不得擅自改變框架協(xié)議約定的合同實質(zhì)性條款。在緊急采購的情況下，如果市場供需形勢發(fā)生變化，那么能否調(diào)整價格？從文字上看，110號令對此并未作出正面回應(yīng)。如果完全不允許調(diào)整價格，那么可能削弱通過框架協(xié)議采購方式進行采購的應(yīng)變能力；如果允許價格調(diào)整，那么供應(yīng)商可能利用緊急需求抬價，導(dǎo)致成本失控。筆者認為，可行的解決方法是在框架協(xié)議中加入價格調(diào)整機制，如價格浮動公式，以增強框架協(xié)議采購方式的應(yīng)變能力和對價格調(diào)整的控制能力。

——供應(yīng)商能力管理。緊急采購需要實時監(jiān)控供應(yīng)商能力（如庫存和產(chǎn)能），但框架協(xié)議缺乏動態(tài)更新機制。尤其在緊急采購的初期，這個缺陷可能導(dǎo)致應(yīng)急采購難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。強化對供應(yīng)商能力的管理是緊急采購中一直討論的話題。在框架協(xié)議采購方式的語境下，有兩個可供考慮的制度選項：一是要求供應(yīng)商動態(tài)更新關(guān)于供應(yīng)能力的信息，防止信息滯后；二是充分利用好順序輪候、二次競價等確定第二階段成交供應(yīng)商的方式，協(xié)調(diào)好多供應(yīng)商之間的關(guān)系，提高供應(yīng)鏈韌性。

在筆者看來，框架協(xié)議采購方式有兩個適用場景：一是重復(fù)采購；二是緊急采購。110號令的制度設(shè)計，主要著眼于重復(fù)采購，尚未對框架協(xié)議采購方式在緊急情況下的適用作出必要的例外規(guī)定。一方面，基于重復(fù)采購所設(shè)計的框架協(xié)議采購制度，能夠在一定限度內(nèi)減少緊急采購的使用；另一方面，應(yīng)著眼于緊急采購的特殊需求，補充必要的專門規(guī)則，提高框架協(xié)議采購方式在緊急采購場景下的適應(yīng)能力。

（作者系中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）

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