政府采購(gòu)惡意投訴現(xiàn)象解析與應(yīng)對(duì)策略

【聚焦惡意投訴】

政府采購(gòu)惡意投訴現(xiàn)象解析與應(yīng)對(duì)策略

■ 宋軍

隨著政府采購(gòu)制度改革的不斷深入，供應(yīng)商的維權(quán)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，但也有極少數(shù)供應(yīng)商以維權(quán)之名，采取惡意投訴的方式，謀取不正當(dāng)利益，更有甚者以此為生，專門敲詐有瑕疵的采購(gòu)活動(dòng)。筆者認(rèn)為，既要保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，又要嚴(yán)厲打擊惡意投訴行為。

投訴作為供應(yīng)商維權(quán)手段的正當(dāng)性與必要性

——法律依據(jù)與制度保障?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第五十二條明確規(guī)定，“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑?！边@一制度設(shè)計(jì)旨在保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益。2018年開(kāi)始實(shí)施的《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》進(jìn)一步細(xì)化了投訴程序，強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人和財(cái)政部門應(yīng)依法受理、及時(shí)處理，為維護(hù)供應(yīng)商的正當(dāng)權(quán)益提供了制度保障。

——支持正當(dāng)投訴的意義。正當(dāng)投訴是監(jiān)督政府采購(gòu)?fù)该骰闹匾侄?，是保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益的有力措施。通過(guò)投訴程序，可以糾正采購(gòu)過(guò)程中的程序瑕疵、信息不公開(kāi)或歧視性條款，防止采購(gòu)人與他人圍標(biāo)串標(biāo)，避免權(quán)力尋租。

——保護(hù)供應(yīng)商投訴權(quán)益的措施。對(duì)于供應(yīng)商的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)采取措施進(jìn)行保護(hù)。一方面，應(yīng)建立投訴快速響應(yīng)機(jī)制，明確處理時(shí)限，既提高采購(gòu)效率，又維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益；另一方面，探索建立并推行電子化投訴平臺(tái)，凡是符合條件的投訴訴求，都自動(dòng)受理，并告知處理程序，減少人為干預(yù)。同時(shí)，對(duì)于合理投訴的供應(yīng)商，特別是通過(guò)投訴處理發(fā)現(xiàn)其他違法線索的，應(yīng)給予信用加分等正向激勵(lì)。

——應(yīng)重視投訴成立背后的事項(xiàng)。相關(guān)部門不能就投訴論投訴，對(duì)于投訴事項(xiàng)成立背后的問(wèn)題，應(yīng)高度關(guān)注。有少數(shù)采購(gòu)人與供應(yīng)商串通，希望通過(guò)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程來(lái)操縱采購(gòu)活動(dòng)，無(wú)人質(zhì)疑、投訴就蒙混過(guò)關(guān)。因此，相關(guān)部門在投訴處理過(guò)程中，對(duì)于那些多次被投訴且成立（包括質(zhì)疑成立）的采購(gòu)人，應(yīng)列入重點(diǎn)檢查對(duì)象。在筆者看來(lái)，投訴背后最基本的問(wèn)題是內(nèi)控制度不健全、審查制度落實(shí)不到位。

惡意投訴的界定與辨別標(biāo)準(zhǔn)

——法律定義與構(gòu)成要件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十三條及《中華人民共和國(guó)民法典》第一千一百六十五條規(guī)定，惡意投訴需同時(shí)滿足以下要件。

一是主觀惡意。主觀惡意是指在特定情境下，個(gè)體在行為決策時(shí)，明知其行為可能導(dǎo)致不良后果，卻故意為之的一種心理狀態(tài)。主觀惡意是一種心理狀態(tài)，其核心在于個(gè)體的明知故犯。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，它是以阻礙采購(gòu)進(jìn)程、詆毀競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或謀取不正當(dāng)利益為目的。

二是客觀行為。惡意投訴的客觀行為是指投訴人通過(guò)具體、可驗(yàn)證的違法行為實(shí)施投訴，其核心特征在于違背事實(shí)真相或?yàn)E用法定權(quán)利。比如，虛構(gòu)事實(shí)、偽造證據(jù)或?yàn)E用投訴權(quán)。

三是損害后果。損害后果是指因行為人的過(guò)失、違法行為或不當(dāng)行為所造成的，對(duì)受害人或受害方產(chǎn)生的不利影響或損失。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，惡意投訴的損害后果一般是指造成采購(gòu)周期延長(zhǎng)、財(cái)政資金損失或供應(yīng)商商譽(yù)侵害。

筆者認(rèn)為，當(dāng)投訴供應(yīng)商的行為同時(shí)滿足以上三個(gè)要件時(shí)，就可以判斷為惡意投訴。

——新型惡意投訴現(xiàn)象及其特征。隨著法律制度的日漸規(guī)范，對(duì)惡意投訴行為的處理越來(lái)越嚴(yán)，少數(shù)供應(yīng)商也采取了更加隱蔽的方式搞惡意投訴。

一是由陪標(biāo)人負(fù)責(zé)進(jìn)行專門的投訴事宜。有少數(shù)供應(yīng)商（以下稱A供應(yīng)商）在參與政府采購(gòu)活動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，專門找一到兩個(gè)供應(yīng)商參與陪標(biāo)。他們的任務(wù)不只是陪標(biāo)，更是在A供應(yīng)商沒(méi)有中標(biāo)的情況下，讓陪標(biāo)人出面對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行惡意質(zhì)疑、投訴，主要目的是攪局。在筆者看來(lái)，讓陪標(biāo)人出面質(zhì)疑、投訴，一方面A供應(yīng)商在“幕后”，不與采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)生正面沖突，為今后合作打下基礎(chǔ)；另一方面，一旦質(zhì)疑、投訴失敗，A供應(yīng)商既不會(huì)留下“案底”，也能在業(yè)界留下好名聲。

二是職業(yè)化投訴團(tuán)伙和個(gè)體。少數(shù)中介機(jī)構(gòu)以維權(quán)咨詢名義，組織供應(yīng)商對(duì)多地政府采購(gòu)項(xiàng)目發(fā)起批量投訴，以撤訴為條件索取和解費(fèi)。還有少數(shù)供應(yīng)商只要自己不中標(biāo)就質(zhì)疑、投訴，采購(gòu)人或中標(biāo)供應(yīng)商為了息事寧人，也愿意讓中標(biāo)供應(yīng)商拿錢來(lái)“安撫”他們，這無(wú)形之中助長(zhǎng)了惡意投訴行為。

三是濫用行政復(fù)議與行政訴訟權(quán)利。有少數(shù)投訴供應(yīng)商在投訴被依法駁回后，濫用《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》賦予的權(quán)利，通過(guò)反復(fù)復(fù)議、訴訟拖延采購(gòu)進(jìn)程，謀取不正當(dāng)利益。

四是運(yùn)用隱蔽性技術(shù)手段進(jìn)行投訴。目前，有些平臺(tái)的防黑客技術(shù)存在漏洞，很容易被侵入。于是，有少數(shù)供應(yīng)商開(kāi)始打此主意，盜取評(píng)審信息，把未公開(kāi)或不公開(kāi)的商業(yè)秘密信息搞到手，甚至通過(guò)黑客技術(shù)侵入采購(gòu)系統(tǒng)篡改投標(biāo)文件記錄等，從而進(jìn)行惡意投訴。還有少數(shù)供應(yīng)商在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)散布不實(shí)信息，攪亂人們視線，迫使采購(gòu)人妥協(xié)、就范。此外，有些供應(yīng)商以利益輸送換取專家出具傾向性意見(jiàn)，從而作為投訴依據(jù)，或者在監(jiān)管部門調(diào)查時(shí)出具有利于自己的意見(jiàn)，使得投訴處理復(fù)雜化。

惡意投訴的防范與治理策略

——全面對(duì)接《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）投訴處理機(jī)制。目前，我國(guó)正在修訂《政府采購(gòu)法》。對(duì)于爭(zhēng)議的處理，GPA雖然未直接使用“惡意投訴”這一術(shù)語(yǔ)，但其爭(zhēng)議解決機(jī)制及成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法實(shí)踐，為防范和處置濫用投訴權(quán)的行為提供了重要參考。一是完善投訴資格審查制度。在《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》中增加“實(shí)質(zhì)利益關(guān)聯(lián)”條款，要求投訴人提供投標(biāo)參與證明或競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系證據(jù)。二是建立分級(jí)懲戒體系。對(duì)首次輕微惡意投訴主體，予以警告；對(duì)職業(yè)化團(tuán)伙，實(shí)施刑事追責(zé)。三是推進(jìn)國(guó)際合作。加入GPA成員國(guó)數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)，利用跨境信息核查打擊“多地游擊式投訴”。

——將大數(shù)據(jù)與AI深度結(jié)合應(yīng)用。一方面，建立全國(guó)統(tǒng)一的投訴數(shù)據(jù)庫(kù)，并整合財(cái)政部“中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)”與各省級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)，運(yùn)用自然語(yǔ)言處理技術(shù)分析投訴文本，識(shí)別高頻關(guān)鍵詞（如“黑幕”“腐敗”等情緒化表述），防止投訴人自己定性，將事態(tài)擴(kuò)大化，從而“綁架”采購(gòu)人和監(jiān)管部門。另一方面，建立智能風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型。對(duì)“短期內(nèi)多次多地投訴”“投訴后迅速撤訴”“投訴人與采購(gòu)人存在關(guān)聯(lián)交易”“投訴人與最后中標(biāo)人有特定關(guān)系”等進(jìn)行機(jī)器學(xué)習(xí)建模，自動(dòng)標(biāo)注高風(fēng)險(xiǎn)投訴。同時(shí)，各信息化服務(wù)平臺(tái)要加強(qiáng)平臺(tái)的防黑客功能，相關(guān)部門也要嚴(yán)厲打擊黑客事件。

——實(shí)行信用懲戒與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合。一是建立完善的政府采購(gòu)信用評(píng)價(jià)體系。將惡意投訴主體列入“政府采購(gòu)失信名單”，實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒。比如，限制在一段時(shí)間內(nèi)不能參與政府采購(gòu)活動(dòng)、不能享受“政采貸”、不可免繳投標(biāo)保證金或履約保證金等。對(duì)惡意投訴造成極壞影響且具有敲詐勒索性質(zhì)的供應(yīng)商，可以永久禁止其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或?qū)嶋H控制人參與政府采購(gòu)活動(dòng)。二是建立反惡意投訴聯(lián)盟。推動(dòng)財(cái)政、公安、市場(chǎng)監(jiān)管部門數(shù)據(jù)共享，對(duì)涉嫌敲詐勒索的移送公安機(jī)關(guān)立案，發(fā)現(xiàn)一個(gè)查處一個(gè)，決不姑息。

——精準(zhǔn)打擊典型違法行為。針對(duì)長(zhǎng)期合伙敲詐型的投訴事件，應(yīng)適用《中華人民共和國(guó)刑法》第二百七十四條的敲詐勒索罪論刑。同時(shí)，針對(duì)與采購(gòu)人勾結(jié)型的投訴事件，應(yīng)采用“雙線核查”機(jī)制，即一方面審計(jì)采購(gòu)人的內(nèi)控流程，另一方面追溯投訴人的投標(biāo)歷史，讓惡意投訴無(wú)所遁形。

——進(jìn)一步強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。筆者認(rèn)為，有些供應(yīng)商之所以通過(guò)惡意投訴敲詐能成功，是因?yàn)椴少?gòu)人與供應(yīng)商存在串通行為且手段太低劣，被他們抓住了把柄。因此，還要強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，規(guī)范采購(gòu)人的采購(gòu)行為。一方面，應(yīng)探索建立政府采購(gòu)合規(guī)官制度，可參照《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，在大型采購(gòu)人或采購(gòu)量大的單位設(shè)置專職合規(guī)崗位，定期開(kāi)展投訴風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，規(guī)范政府采購(gòu)行為。另一方面，要建立標(biāo)準(zhǔn)化投訴應(yīng)對(duì)流程，要求采購(gòu)人在收到投訴后3日內(nèi)啟動(dòng)內(nèi)部自查，留存所有溝通記錄，促進(jìn)投訴處理規(guī)范化。

——增設(shè)民事賠償責(zé)任。對(duì)于因供應(yīng)商惡意投訴導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)中斷，進(jìn)而影響政府采購(gòu)工作進(jìn)程、造成一定惡劣影響和經(jīng)濟(jì)損失的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和相關(guān)供應(yīng)商可以對(duì)惡意投訴供應(yīng)商提起民事訴訟，要求其賠償經(jīng)濟(jì)損失。

（作者單位：采招云數(shù)智化采購(gòu)研究中心）

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