從“紙間”到“云巔”

【圓桌論壇·聚焦電子檔案】

編者按：當(dāng)前，政府采購(gòu)電子檔案的普及面臨多重考驗(yàn)。一方面，硬件投入和運(yùn)維成本居高不下，給財(cái)政預(yù)算帶來(lái)壓力；另一方面，數(shù)據(jù)量的爆發(fā)式增長(zhǎng)對(duì)存儲(chǔ)容量提出更高要求，而技術(shù)迭代又帶來(lái)長(zhǎng)期保存的新課題。更為關(guān)鍵的是，在網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)日益復(fù)雜的背景下，如何確保涉密采購(gòu)數(shù)據(jù)的安全，成為政府采購(gòu)電子檔案管理必須跨越的門檻。對(duì)此，本期將聚焦政府采購(gòu)電子檔案的實(shí)踐探索，剖析現(xiàn)實(shí)困境，探討應(yīng)對(duì)之策，為政府采購(gòu)電子檔案的健康發(fā)展提供建設(shè)性思考。

從“紙間”到“云巔”

——業(yè)內(nèi)專家共話政府采購(gòu)電子檔案系列問(wèn)題

主持人：

本報(bào)記者                                           張舒慧  彭勇琪  

嘉賓：

內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳政府采購(gòu)處四級(jí)調(diào)研員                    王  棟

中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副研究館員                      夏  冰

政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)專家                                          張澤明

中招國(guó)際招標(biāo)有限公司董事會(huì)秘書                            尹德淳

博思數(shù)采科技股份有限公司內(nèi)蒙古分公司總經(jīng)理              蘇日古嘎

優(yōu)勢(shì)明顯 劣勢(shì)并存

主持人：與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案相比，政府采購(gòu)電子檔案有何優(yōu)劣勢(shì)？

王棟：與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案相比，政府采購(gòu)電子檔案有易保存、節(jié)省空間、方便調(diào)閱查閱等優(yōu)點(diǎn)，但與此同時(shí)，電子檔案對(duì)云資源的占用、費(fèi)用及其安全、備份等問(wèn)題，也為電子檔案的推廣使用帶來(lái)了一定挑戰(zhàn)。例如，內(nèi)蒙古政府采購(gòu)云平臺(tái)可以生成政府采購(gòu)電子檔案，但卻無(wú)法替采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期存儲(chǔ)這些檔案。一方面，云資源的租賃費(fèi)用太高；另一方面，財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)檔案并沒(méi)有保存義務(wù)。

夏冰：電子檔案的閱讀必須借助一定的軟硬件設(shè)備才能進(jìn)行，而紙質(zhì)檔案一般無(wú)須借助特殊設(shè)備。電子檔案的檢索效率比較高、后期管理成本比較低，數(shù)據(jù)共享的安全和保密問(wèn)題在一定程度上比較容易控制。電子檔案系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化存儲(chǔ)，能夠大大提高檔案的查找效率，降低人為操作的錯(cuò)誤率，提高工作效率。此外，電子檔案通過(guò)網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)還可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程訪問(wèn)，對(duì)于遠(yuǎn)距離的協(xié)同辦公很有優(yōu)勢(shì)。但它的劣勢(shì)也比較明顯，主要是資金、技術(shù)、人才相對(duì)于紙質(zhì)檔案要求更高，否則前期收集整理都會(huì)存在一些問(wèn)題。同時(shí)，還要求平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中注意多系統(tǒng)融合貫通、標(biāo)準(zhǔn)接口統(tǒng)一。這不僅需要資金投入，而且對(duì)相關(guān)人員的信息化技能、使用習(xí)慣和意識(shí)的要求相對(duì)更高。此外，電子檔案在使用過(guò)程中，如遇到設(shè)備故障、黑客攻擊、存儲(chǔ)庫(kù)房溫濕度發(fā)生變化、保存電子檔案的載體受到外界強(qiáng)磁干擾破壞等，其信息內(nèi)容很容易被修改和破壞，導(dǎo)致檔案內(nèi)容損壞甚至丟失。

張澤明：電子檔案相較于傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案有很多優(yōu)勢(shì)，如存儲(chǔ)方便、節(jié)約空間、容易備份等。電子檔案未來(lái)還可以作為采購(gòu)人的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)然，電子檔案也存在一定劣勢(shì)，如存儲(chǔ)載體的可靠性需要得到保障、使用專門技術(shù)防止對(duì)電子檔案進(jìn)行篡改、涉密電子檔案防止泄密風(fēng)險(xiǎn)高等。同時(shí)，政府采購(gòu)電子檔案也存在收費(fèi)貴的問(wèn)題。目前，政府采購(gòu)電子檔案的存儲(chǔ)格式等并沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各地對(duì)政府采購(gòu)電子檔案的需求不僅在于方便存儲(chǔ)，更在于科學(xué)管理。由于這些檔案管理系統(tǒng)需要適配現(xiàn)有的政府采購(gòu)電子化管理系統(tǒng)，必然要求進(jìn)行個(gè)性化的數(shù)據(jù)和操作設(shè)計(jì)，有時(shí)甚至對(duì)現(xiàn)有紙質(zhì)檔案進(jìn)行掃描輸入，故會(huì)造成收費(fèi)貴的問(wèn)題。此外，如果后期政府采購(gòu)電子化檔案數(shù)據(jù)要合理流動(dòng)，現(xiàn)有檔案數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)清洗、異構(gòu)數(shù)據(jù)的互通，也會(huì)產(chǎn)生操作成本。

因此，我認(rèn)為，一方面要堅(jiān)定電子化檔案的發(fā)展方向不動(dòng)搖，另一方面要在電子檔案的數(shù)據(jù)格式等技術(shù)性、架構(gòu)性問(wèn)題上做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)與互聯(lián)互通的需求做好準(zhǔn)備，避免政府采購(gòu)電子化檔案系統(tǒng)成本產(chǎn)生“添油戰(zhàn)術(shù)”的弊端。在國(guó)家層面，應(yīng)盡快推動(dòng)形成統(tǒng)一的電子檔案數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，便于基層執(zhí)行。

蘇日古嘎：談及政府采購(gòu)電子檔案的優(yōu)勢(shì)，繞不開(kāi)采集、整理、歸檔、存儲(chǔ)、查詢、調(diào)閱更加便捷高效等特點(diǎn)。和其他數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中遇到的問(wèn)題一樣，如何轉(zhuǎn)變觀念、習(xí)慣是電子檔案推廣應(yīng)用中最大的挑戰(zhàn)。在收費(fèi)方面，我們做過(guò)調(diào)研。以一個(gè)預(yù)算單位為例，存儲(chǔ)紙質(zhì)檔案的檔案柜及其管理成本比現(xiàn)在電子檔案系統(tǒng)的價(jià)格至少高出2倍。推進(jìn)政府采購(gòu)電子檔案管理，是遵循國(guó)家碳中和戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要舉措。雖然在推進(jìn)、推廣的過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)各種難點(diǎn)和堵點(diǎn)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略及價(jià)值來(lái)看，這是政府采購(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)和必經(jīng)之路，應(yīng)該多些鼓勵(lì)和支持。

尹德淳：無(wú)論是電子檔案還是傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案，我覺(jué)得本質(zhì)需求應(yīng)該是一致的。一要在檔案保存上做到安全；二要在檔案查詢上做到便捷；三要在檔案管理上做到規(guī)范；四要在檔案成本上做到低廉；五要在檔案運(yùn)用上做到傳承。現(xiàn)階段，兩種檔案存儲(chǔ)方式各有優(yōu)劣，但電子檔案一定會(huì)是未來(lái)趨勢(shì)。我認(rèn)為，檔案管理工作對(duì)于一個(gè)單位來(lái)講非常重要。以我們招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為例，檔案管理工作的優(yōu)劣，是項(xiàng)目能否順利開(kāi)展的基礎(chǔ)。經(jīng)業(yè)務(wù)人員反饋，現(xiàn)在有不少項(xiàng)目單位見(jiàn)面溝通的第一個(gè)關(guān)注點(diǎn)，就是查看公司有沒(méi)有正規(guī)的檔案室。

政策落地 試點(diǎn)先行

主持人：當(dāng)前政府采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)的整體規(guī)劃和目標(biāo)是什么？是否有明確的推廣時(shí)間表？

張澤明：國(guó)家檔案局已經(jīng)發(fā)布了《招標(biāo)投標(biāo)電子文件歸檔規(guī)范》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并于今年2月1日起正式實(shí)施。該規(guī)范明確招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)形成電子文件歸檔的一般方法，涵蓋招標(biāo)投標(biāo)電子文件歸檔范圍以及招標(biāo)投標(biāo)電子文件的形成、收集、整理、歸檔、系統(tǒng)功能接口等多方面的指標(biāo)和要求，以及招投標(biāo)不同參與方在電子文件歸檔中的主要職責(zé)。該規(guī)范適用于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織，通過(guò)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)而形成的電子文件的歸檔管理。國(guó)家檔案局之前還發(fā)布了《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)紙質(zhì)檔案的電子化設(shè)立規(guī)范。雖然這些規(guī)范均為檔案行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制力，但也可為采購(gòu)人進(jìn)行政府采購(gòu)電子歸檔提供參考。此外，國(guó)務(wù)院辦公廳2023年印發(fā)的《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》、國(guó)家檔案局2024年印發(fā)的《電子檔案管理辦法》等規(guī)章制度雖然不是直接針對(duì)政府采購(gòu)電子檔案，但也為政府采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)的規(guī)劃與實(shí)施提供了基本遵循。

尹德淳：政府采購(gòu)類項(xiàng)目需明確按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）來(lái)執(zhí)行檔案管理工作?！墩少?gòu)法》第四十二條規(guī)定，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)文件應(yīng)妥善保存，不得偽造、變?cè)?、隱匿或者銷毀。采購(gòu)文件的保存期限為從采購(gòu)結(jié)束之日起至少保存15年?！钡谄呤鶙l規(guī)定，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)違反本法規(guī)定，隱匿、銷毀應(yīng)當(dāng)保存的采購(gòu)文件或者偽造、變?cè)觳少?gòu)文件的，由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門處以二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！蹦壳?，我們雖然具備全過(guò)程電子化采購(gòu)能力，但是否采用電子檔案的存儲(chǔ)方式，則需要根據(jù)采購(gòu)人的委托情況而定。

王棟：以內(nèi)蒙古為例，我們依托“全區(qū)一張網(wǎng)”政府采購(gòu)云平臺(tái)，已經(jīng)建成了政府采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)。通過(guò)該平臺(tái)完成的政府采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)在電子化采購(gòu)活動(dòng)結(jié)束之日起15個(gè)工作日內(nèi)登錄電子交易系統(tǒng)下載政府采購(gòu)項(xiàng)目電子化交易全過(guò)程檔案，并進(jìn)行歸集。

蘇日古嘎：作為系統(tǒng)制造商，我們整體規(guī)劃是以《中華人民共和國(guó)檔案法》及《政府采購(gòu)法》為指引，參照《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《招標(biāo)投標(biāo)電子文件歸檔規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)計(jì)政府采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)，需要符合四性檢測(cè)要求。在數(shù)字中國(guó)、數(shù)字政府、優(yōu)化行政服務(wù)以及綠色、集約、低碳發(fā)展的大背景下，通過(guò)信息化手段，實(shí)現(xiàn)檔案管理安全可靠、降本增效的目標(biāo)。我們遵循“政策落地、試點(diǎn)先行”的原則逐步推進(jìn)系統(tǒng)應(yīng)用。以內(nèi)蒙古為例，目前已有呼和浩特市、滿洲里市、烏蘭察布市等盟市先行先試，后續(xù)在其他盟市逐步推廣。

堵點(diǎn)多樣 有待解決

主持人：使用單位在實(shí)際操作中遇到的主要問(wèn)題有哪些？

王棟：預(yù)算單位在政府采購(gòu)電子檔案使用和保存過(guò)程中，目前存在兩方面問(wèn)題：一是有關(guān)單位法律意識(shí)淡薄，對(duì)政府采購(gòu)檔案不夠重視，認(rèn)為委托代理機(jī)構(gòu)保存政府采購(gòu)檔案就行，導(dǎo)致到期不下載、不歸集政府采購(gòu)電子檔案。二是集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，通過(guò)內(nèi)蒙古政府采購(gòu)云平臺(tái)辦理的政府采購(gòu)項(xiàng)目形成了政府采購(gòu)電子檔案，但集中采購(gòu)目錄外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的很多項(xiàng)目，由預(yù)算單位按照單位內(nèi)控制度線下開(kāi)展采購(gòu)，并未形成電子檔案。因此，這兩部分采購(gòu)檔案管理尚未做到較好銜接，導(dǎo)致預(yù)算單位在政府采購(gòu)檔案管理方面存在不同程度的管理混亂。

張澤明：目前，政府采購(gòu)電子檔案管理系統(tǒng)大多僅限于查閱、下載、打印等，對(duì)政府采購(gòu)電子化系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸檔尚未普及。系統(tǒng)的電子化維度不高、未深度嵌入現(xiàn)有政府采購(gòu)電子化系統(tǒng)、操作性有待提升、檢索效率仍待優(yōu)化等問(wèn)題均客觀存在。對(duì)此，我們要明確這些都是探索發(fā)展中存在的問(wèn)題，不能因此而否定政府采購(gòu)電子化檔案管理系統(tǒng)的價(jià)值。為盡快解決這些問(wèn)題，除了要在電子化檔案系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)方面進(jìn)行突破外，還要進(jìn)一步明確電子化檔案管理的需求，提升需求的科學(xué)性，為電子檔案系統(tǒng)設(shè)計(jì)提供依據(jù)。鑒于目前系統(tǒng)很多問(wèn)題不是技術(shù)尖端難題，而是實(shí)施落地不科學(xué)、不細(xì)致的問(wèn)題。因此，要正確引入關(guān)鍵性（而非尖端性）IT技術(shù)，解決電子檔案系統(tǒng)目前的技術(shù)桎梏。

夏冰：一是對(duì)電子材料的認(rèn)可度。比如，有的要求投標(biāo)文件是鮮章；有的可能不愿意接受電子材料投標(biāo)，覺(jué)得查看不方便等。二是標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一問(wèn)題。不同省份、不同制造商的系統(tǒng)所使用的CA證書并不互通。因此，建議一是統(tǒng)一思想，重視電子檔案工作。比如，由主管部門在檔案部門的指導(dǎo)下建立統(tǒng)一的采購(gòu)檔案分類方案、文件材料歸檔范圍等。對(duì)于共性的要求，先提煉出來(lái)，再明確標(biāo)準(zhǔn)，以便各級(jí)部門操作。二是要有專業(yè)技術(shù)人員專門負(fù)責(zé)電子檔案管理，及時(shí)收集、匯總，便于后期利用。三是加快CA全國(guó)統(tǒng)一認(rèn)證與共享。

蘇日古嘎：政府采購(gòu)電子檔案管理系統(tǒng)操作相對(duì)簡(jiǎn)單，目前已經(jīng)上線的區(qū)域出現(xiàn)的問(wèn)題主要有國(guó)產(chǎn)化適配和大文件上傳兩個(gè)問(wèn)題。國(guó)產(chǎn)化適配的難點(diǎn)主要在于國(guó)產(chǎn)設(shè)備及系統(tǒng)的性能弱版本多、適配時(shí)間較長(zhǎng)。對(duì)此，我們正在加大研發(fā)力度積極解決。大文件上傳問(wèn)題主要是一些交易過(guò)程中的音視頻文件，在檔案整理過(guò)程中容易受網(wǎng)絡(luò)帶寬、傳輸速率影響。對(duì)此，我們正在嘗試通過(guò)壓縮技術(shù)解決。按照我們對(duì)存儲(chǔ)的測(cè)算和預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量調(diào)研，當(dāng)前的存儲(chǔ)空間可以滿足大部分預(yù)算單位5年至8年的增量存儲(chǔ)，且存儲(chǔ)設(shè)備支持級(jí)聯(lián)，即可以購(gòu)買多個(gè)。對(duì)于容量，我們暫未發(fā)現(xiàn)容量不足問(wèn)題，后續(xù)也會(huì)支持?jǐn)U容。

多措并舉 全面替代

主持人：您認(rèn)為政府采購(gòu)電子檔案全面替代紙質(zhì)檔案還需要突破哪些障礙？

張澤明：一是在法律法規(guī)層面進(jìn)一步強(qiáng)化政府采購(gòu)電子檔案的地位。目前，我國(guó)并未明確政府采購(gòu)電子檔案可以完全替代紙質(zhì)檔案，加之法律法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)檔案有保存期限的要求，導(dǎo)致采購(gòu)人不敢大膽使用電子檔案，依然以紙質(zhì)檔案為主、電子檔案為輔。這在一定程度上制約了電子檔案全面替代紙質(zhì)檔案的步伐。二是盡量采取通用電子歸檔數(shù)據(jù)。由于目前沒(méi)有強(qiáng)制統(tǒng)一的電子檔案數(shù)據(jù)規(guī)范，在具體實(shí)施中需要保證電子歸檔文件格式向行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)、主流數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式看齊。三是高度重視數(shù)據(jù)安全。要嚴(yán)格按照國(guó)家數(shù)據(jù)安全分級(jí)保護(hù)的規(guī)定，做好電子檔案的安全保護(hù)工作。對(duì)于采用云存儲(chǔ)的，依然要在訪問(wèn)權(quán)限管控上做好管理。

尹德淳：電子檔案全面替代紙質(zhì)檔案，需要有三方面的突破。一是制度突破。目前，針對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行的巡視巡察、審計(jì)檢察等力度越來(lái)越大，其具體要求也并不完全一致。如果采用電子檔案全面替代紙質(zhì)檔案，是否可以完全滿足上述活動(dòng)的要求。即便當(dāng)時(shí)采用電子檔案，后面可能依然需要打印成為紙質(zhì)檔案來(lái)進(jìn)行存檔。如果在制度上無(wú)法給電子檔案一個(gè)同等的法律地位及使用場(chǎng)景要求，全面替代紙質(zhì)檔案還是比較困難的。二是技術(shù)突破。檔案保存的穩(wěn)定性、可靠性是最基本的要求。在此基礎(chǔ)上，技術(shù)發(fā)展要讓電子檔案的使用更加高效、調(diào)取更加方便，還需要在技術(shù)上采取相應(yīng)的措施來(lái)加強(qiáng)數(shù)字化工作，以保證電子檔案可以長(zhǎng)期保存、有效利用、方便調(diào)取。三是成本突破。如果說(shuō)上述兩個(gè)突破解決的是電子檔案“可以用”和“能用好”的話，那么成本突破可以概括為“愿意用”。只有在成本上減少大量人力、物力、財(cái)力的投入，才能讓電子檔案用起來(lái)更廣泛、接受起來(lái)更容易。

夏冰：最重要的是要突破安全性方面的障礙。電子檔案有賴于計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等電子設(shè)備才能查閱和使用，易受到黑客攻擊、病毒感染等安全威脅，易被篡改或偽造。同時(shí)，存儲(chǔ)載體如硬盤、磁帶、云存儲(chǔ)等存在壽命問(wèn)題，長(zhǎng)時(shí)間保存可能會(huì)導(dǎo)致信息丟失或損壞。當(dāng)然，對(duì)于紙質(zhì)檔案的長(zhǎng)期保存，同樣也會(huì)遇到多種安全威脅，如需要控制溫度和濕度、注意滅蟲防蛀等。如今，電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理要想推行下去，同樣需要突破長(zhǎng)期保存的瓶頸問(wèn)題。

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院、國(guó)家檔案主管部門和行業(yè)主管部門對(duì)電子檔案的推進(jìn)力度還是比較大的，出臺(tái)了許多有利于電子檔案管理的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。比如，《電子檔案管理辦法》《招標(biāo)投標(biāo)電子文件歸檔規(guī)范》等，為政府采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)的整體規(guī)劃和目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

王棟：目前來(lái)看，政府采購(gòu)電子檔案要完全取代紙質(zhì)檔案，還要依賴全社會(huì)信息存儲(chǔ)技術(shù)的發(fā)展，需要大量便宜、穩(wěn)定、安全的云資源，才能實(shí)現(xiàn)電子檔案大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間存儲(chǔ)，否則電子檔案難以完全取代紙質(zhì)檔案。

蘇日古嘎：目前，紙質(zhì)檔案在歷史價(jià)值、表現(xiàn)形式、法律證據(jù)等方面有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，在現(xiàn)階段，紙質(zhì)檔案和電子檔案互為補(bǔ)充、取長(zhǎng)補(bǔ)短。如果政策法規(guī)上允許，從目前的技術(shù)層面來(lái)看，電子檔案完全可以代替紙質(zhì)檔案，而且無(wú)紙化后將會(huì)大大降低辦公成本，提升工作效率。

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