政府購買服務(wù)：“物有所值”的引入及實現(xiàn)

政府購買服務(wù)：“物有所值”的引入及實現(xiàn)

■ 姜愛華

當(dāng)前我國正在大力推廣政府購買服務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)變的同時，政府的角色也從服務(wù)“提供者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督者”，以何種標準選擇服務(wù)的市場承接主體，以何種標準來監(jiān)督承接主體的行為，以何種標準評價合同履行的結(jié)果？引入“物有所值”（Value for Money，VfM）概念或許是解決這些問題的突破口。

什么是“物有所值”？

不以犧牲采購所追求的其他目標元素為代價，不單純追求價格低、節(jié)約資金

雖然目前國外對“物有所值”概念界定不盡相同，但總結(jié)起來呈現(xiàn)如下共性特征：

1．“物有所值”不一定是最低報價。物有所值目標不以犧牲采購所追求的其他目標元素為代價，不是單純追求價格低、節(jié)約資金。

2．“物有所值”關(guān)注的是所采購的貨物、工程和服務(wù)的生命周期成本（whole life costs，Life-cycle cost），包括初始成本，使用周期內(nèi)的后續(xù)的投入成本，甚至是處置成本，而絕不僅僅指采購的初始成本。

3．“物有所值”通常細化為3E原則：經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。經(jīng)濟性是指以最低的成本購買到一定質(zhì)量的對象，即支出是否節(jié)約；效率性是指以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，即支出是否講究效率；有效性是指產(chǎn)出與組織的目標密切相關(guān)，即是否達到目標。

4．“物有所值”本身是個多維目標體系。其關(guān)注成本、質(zhì)量、風(fēng)險、收益等多方面因素，是采購對象生命周期內(nèi)這些因素的最優(yōu)組合。

5．“物有所值”中所包含的“收益”是指社會總效益。合同的授予既要考慮貨幣因素也要考慮非貨幣因素，既包括經(jīng)濟效益也包括社會效益（環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造等等），因此判斷是否物有所值要以“社會成本效益分析法”為準。

6．“物有所值”既是政府采購所追求的目標，同時也是進行采購決策、評估采購成功與否的標準。通過不斷進行的采購過程，“物有所值”能夠得到持續(xù)的、更好的實現(xiàn)。

7．“物有所值”是對納稅人而言的。政府采購所使用的資金主要是納稅人所繳納的稅款，判斷是否“物有所值”也應(yīng)基于納稅人視角。

為什么要以“物有所值”為目標？

“物有所值”是所有采購的源驅(qū)動力,是全球公共采購的航向標

從全球范圍來看，“物有所值”是所有采購所追求的目標，其不限于政府采購，不限于采用何種形式的采購，不限于采購何種采購對象的采購。

從經(jīng)濟學(xué)視角講，“物有所值”是所有采購的源驅(qū)動力。

資源具有稀缺性，這是經(jīng)濟學(xué)研究的起點，因此一切經(jīng)濟活動都要面臨選擇的問題，即將有限的資源配置到效率最高的選擇上。對政府而言，其可籌集的財政資金是有限的，因此也面臨著如何確保有限的財政資金得到最有效利用的問題，即要將財政資金用于“最物有所值”（Best Value for Money）的領(lǐng)域，以謀求公共服務(wù)高效、充分供給，滿足納稅人的需要。

從過去的全球政府采購實踐來看，采購中過多地關(guān)注“價低”，導(dǎo)致采購的對象質(zhì)量不夠高，性價比偏低，人們開始反思政府采購的目標，“物有所值”目標逐漸被大家認同和接受。從2000年以來一些國家和地區(qū)對“物有所值”的概念界定上看，其幾乎毫無例外地都特別強調(diào)“價格不是唯一標準”、“不是投標最低價”、“并非買最便宜的東西”或“不一定是最低價”。

當(dāng)然，不以最低價作為政府采購的目標并不意味著絕對不能選擇最低價。采購對象價格低、質(zhì)量好，且能夠滿足采購人的需求，這當(dāng)然是采購人求之不得的事情。但現(xiàn)實中，這很難同時實現(xiàn)。理論上“最低價格法”只限于完全競爭市場，市場上某種產(chǎn)品都是完全同質(zhì)的。而現(xiàn)實中，政府采購面對的產(chǎn)品市場大多是“非同質(zhì)的”產(chǎn)品，服務(wù)市場尤其如此，這就意味著在一般情況下，價格不能作為唯一的決定標準。進一步說，由于政府還承載著實現(xiàn)一些社會目標的職能，“最低價”更不能作為絕對的、唯一的標準。

從公共管理學(xué)視角講，“物有所值”是新公共管理運動的產(chǎn)物。

考察“物有所值”的概念，不難發(fā)現(xiàn)其在英國被較早提出，且近十幾年被廣泛運用于英國的公共采購政策和實踐中。1988年英國白金漢國際管理中心的格蘭迪（R. Glendinning）對“物有所值”的概念進行了研究，提出政策制定者應(yīng)制定精確的“物有所值”目標框架，以便為實際操作者提供可參考的標準。此后，對“物有所值”評價標準的研究逐漸展開，并在世界范圍內(nèi)形成了關(guān)于“物有所值”定性標準和定量標準的研究與實踐。

英國較早提出“物有所值”理念，與上世紀80年代興起于英國的“新公共管理運動”是密不可分的。新公共管理運動提出“重塑政府”“建立企業(yè)型政府”，主張把決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）分離，倡導(dǎo)通過民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場和社會力量來承擔(dān)。其提出公共服務(wù)提供“顧客導(dǎo)向”目標，強調(diào)對公共部門提供公共服務(wù)的全過程進行跟蹤監(jiān)測并做出系統(tǒng)的績效評估，評估內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等，而這恰恰是“物有所值”的核心內(nèi)容。因此，“物有所值”是新公共管理運動的必然產(chǎn)物，并在現(xiàn)代公共管理中進一步得到強化。

“最佳物有所值”已成為全球公共采購的航向標。

自2008年全球金融危機以來，各國政府采購特別重視“物有所值”原則的貫徹，尤其重視這一原則中“社會效益”發(fā)揮，表現(xiàn)在利用政府采購撬動社會總需求，引導(dǎo)社會創(chuàng)新，促進可持續(xù)發(fā)展等方面，意大利學(xué)者阿爾巴諾和斯巴羅（Albano, G.L.，Sparro, M.，2010）干脆提出政府采購中“物有所值”應(yīng)指“Social Value for Money”。

當(dāng)前，“物有所值”已經(jīng)成為全球采購的核心原則，“最佳物有所值”（Best Value for Money）則是所有采購追求的最高目標。2014年1月歐盟通過了新的公共采購指令，確立了新的合同授予的標準，體現(xiàn)了“最佳物有所值”原則。即采購合同要授予“最經(jīng)濟有利投標”（Most Economically Advantageous Tender，MEAT），也就是說，公共部門在考慮價格和生命周期成本的同時，將更多地關(guān)注所采購對象的質(zhì)量、環(huán)境因素、社會發(fā)展目標或創(chuàng)新。這正是公共采購“物有所值”的核心理念。2014年4月份剛剛生效的GPA最新版引入可持續(xù)采購工作方案，也提出，可持續(xù)采購的實現(xiàn)要與政府采購“最佳物有所值”原則相一致。

服務(wù)采購如何實現(xiàn)“物有所值”？

盡量將采購需求具體化為產(chǎn)出標準、透明采購程序、推廣PPP模式

政府采購服務(wù)要實現(xiàn)“物有所值”目標，必須從制度和機制兩個層面進行設(shè)計?？偨Y(jié)國外的普遍做法，主要有以下幾點：

1．制定最佳采購計劃

政府部門需將精力集中于組織的核心功能，即政府部門能做什么、應(yīng)該做什么、能做好什么，此種類型服務(wù)應(yīng)由政府自身提供，而對于非核心功能，政府應(yīng)考慮向社會購買服務(wù)。

2．拓展采購集成服務(wù)

這包括建立專門化的政府采購機構(gòu)，部門聯(lián)合采購，以及集中交易量等，以幫助采購部門獲得最佳的價格并保證從大規(guī)模采購中獲得折扣，也有利于政府運用政府采購“需求拉動”促進宏觀調(diào)控功能的實現(xiàn)。

3．考慮生命周期成本

充分考慮采購對象生命周期內(nèi)的成本最小化，而非初始價格的最小化。

4．明確服務(wù)需求標準

服務(wù)本身作為一種采購對象，其需求標準很難量化。但盡管如此，還是應(yīng)根據(jù)采購需要，盡量將采購需求具體化為產(chǎn)出標準，以便供應(yīng)商能夠推薦更具經(jīng)濟性和創(chuàng)新性的解決方案，這樣也能確保使用者的需求得到滿足且不超標。

5．充分利用競爭機制

“物有所值”主要是通過競爭過程實現(xiàn)，因此應(yīng)盡量采用具有競爭性的招標采購方式。但如果競爭有限或者根本沒有競爭，當(dāng)局就要采取標桿管理、影子投標價格等方式來判斷是否物有所值。

6．透明服務(wù)采購程序

從“最低價”到“物有所值”，政府采購目標發(fā)生多維變化的同時，也帶來政府購買服務(wù)擇優(yōu)和評價的難題。針對具體服務(wù)采購，可能需要在價格、質(zhì)量、風(fēng)險、效益等不同的“物有所值”要素之間做出權(quán)衡和取舍，比如要照顧到可持續(xù)發(fā)展，可能會犧牲采購的經(jīng)濟效益。這樣做可能會讓社會公眾產(chǎn)生一種誤解，政府采購部門的裁量權(quán)過大，采購偏離“物有所值”目標等。從國外的經(jīng)驗看，“公開、透明”是解決這一問題的“利劍”，同時引入獨立的第三方評價也有助于公眾判斷采購是否“物有所值”。

7．強化服務(wù)采購監(jiān)督

政府通過購買服務(wù)的形式向全社會提供公共服務(wù)，但政府應(yīng)然對社會公共服務(wù)供給“負全責(zé)”，因此政府為確保實現(xiàn)“物有所值”目標，必須強化合同授予前、合同授予及授予后的監(jiān)督。此外，“物有所值”也對審計部門提出了更高的要求，傳統(tǒng)的績效審計主要關(guān)注系統(tǒng)或者組織是否遵從游戲規(guī)則的細節(jié)或原則，而在“物有所值”審計中審計人員需要收集更多的證據(jù)以判斷采購是否“物有所值”。

8．推廣公共服務(wù)供給的PPP模式

經(jīng)驗表明，由于PPP模式能夠有效實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新、促進經(jīng)濟增長、提高公共項目的質(zhì)量，因此其成為實現(xiàn) “物有所值”采購目標的更有效的方式。

選擇PPP，還是傳統(tǒng)采購方式？

通過政府提供服務(wù)的機會成本分析，看哪種方式更能實現(xiàn)“物有所值”

物有所值是政府實施PPP的原因之一。

以PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施在全球范圍內(nèi)的盛行與“物有所值”密不可分。雖然私人公司長期以來參與到公共服務(wù)提供中，但PPP是在上世紀90年代早期才被引入公共服務(wù)供給中。上世紀整個90年代和21世紀早期，很多國家開始引入這種公共服務(wù)供給模式。早期主要是英國和澳大利亞，但到2004年法國、德國、愛爾蘭、意大利、日本、韓國、葡萄牙、西班牙、土耳其、阿根廷、巴西、南非和其他幾個國家都實施了PPP。政府實施PPP的原因在于：改善公共服務(wù)供給項目的“物有所值”，或者是因為PPP有將私人融資引入公共服務(wù)供給的潛力。

在此背景下，PPP得到較快速發(fā)展，并且不論是從采購項目還是從采購金額上看，歐洲都是PPP的“主戰(zhàn)場”，PPP主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)類項目，尤其是公路項目。據(jù)PWF（Public Works Financing）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1985年-2009年10月，全球PPP項目共實施1747個項目，其中歐洲642項，美國356項，亞洲和遠東地區(qū)346項，拉丁美洲253項，加拿大84項，非洲和中東地區(qū)66項；就PPP投入金額而言，全球PPP投入資金總額6448億美元，其中歐洲占3029億美元，美國占523億美元，亞洲和遠東地區(qū)1550億美元，拉丁美洲824億美元，加拿大231億美元，非洲和中東地區(qū)292億美元；就PPP投向而言，全部項目中，公路、鐵路、供水、建筑物（學(xué)校、醫(yī)院等）分別為567項、153項、564項和463項，資金額分別為3067億美元、1382億美元、1053億美元和946億美元?？梢姡瑥娜蚩?，歐洲項目數(shù)占全部項目數(shù)近1/3，資金額占全部項目資金額近1/2；而PPP項目用于公路和供水項目各占1/3，用于公路項目的資金額占1/2。

PPP比傳統(tǒng)方式更能實現(xiàn)物有所值。

在傳統(tǒng)方式下，政府雇傭建筑師設(shè)計學(xué)?；蛘咂渌O(shè)施，然后雇傭建筑承包商進行建設(shè)，一旦設(shè)施建成，政府負責(zé)運營和維護，典型特征是授予大量單個的維修和更新合同。政府按進度支付設(shè)施建設(shè)款項或者通過撥款支付給學(xué)校董事會、衛(wèi)生部門和高中后教育機構(gòu)，撥款也用于運營和維護成本。

在PPP方式下，政府與一個或多個私人伙伴（可能包括運營者和資金提供者）達成一項長期協(xié)議（通常20-30年甚至更長），使政府的服務(wù)提供目標與私人部門的利潤追逐目標相吻合。政府具體列出對私人伙伴提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求，私人伙伴可能被授予設(shè)計、建設(shè)、融資、運營和管理的權(quán)責(zé)，以向政府或者直接向最終使用者提供服務(wù)。

與傳統(tǒng)方式相比，PPP更能實現(xiàn)“物有所值”目標。其原因在于：風(fēng)險轉(zhuǎn)移，打包合同、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、調(diào)動私人部門創(chuàng)新、提高公共項目的質(zhì)量等。

2010年，有學(xué)者對澳大利亞的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)采購項目的研究表明，PPP更顯成本效率性，從項目啟動開始到項目完成節(jié)約成本30.8%，從合同承諾開始到項目完成節(jié)約成本11.4%。在簽訂最終合同和項目完成之間，PPP項目平均耗時提前3.4%，而傳統(tǒng)采購項目則拖延23.5%，總的來說，PPP在成本和時間兩個維度有明顯的績效優(yōu)勢，而且隨著項目規(guī)模和復(fù)雜程度的增加，這種優(yōu)勢更加明顯。加拿大亞伯達省2008年與一家承包商簽訂了32年期18所學(xué)校的PPP項目，采購節(jié)約資金9700萬美元，節(jié)約率13%，并于2010年交付使用，比傳統(tǒng)采購方式提前兩年。

選擇傳統(tǒng)采購方式還是PPP，需進行“物有所值”分析。

政府日益使用PPP追求“物有所值”，但實際上，“物有所值”也是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施購買所追求的目標。政府需要對二者進行比較，看哪種方式更能實現(xiàn)“物有所值”即采用哪種方式。

但做出最終的決定并不是件容易的事情。一來物有所值目標實際是模糊的，二來選擇受到一些非“物有所值”因素的影響。這些因素包括：采購實體面臨的法律和制度設(shè)定，兩種方式面對的“物有所值”事前和事后評估范圍和復(fù)雜程度，議會、財政部、PPP部門（PPP unit）和采購實體在采購過程中的作用，適用于兩種方式的會計準則，政治偏好等等。

現(xiàn)實中，發(fā)達國家在進行“物有所值”分析時通常采用定性和定量分析相結(jié)合的方式。定性分析主要是分析項目是否適合私人融資、是否適合PPP模式。定量分析比較普遍采用的方法是公共部門基準比較（為Public Sector Comparator，PSC），即政府提供服務(wù)的機會成本。通過PSC定量分析判斷傳統(tǒng)采購方式還是PPP模式更有利于實現(xiàn)“物有所值”。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并非所有的項目適用PPP模式。PPP的成功嚴重依賴風(fēng)險轉(zhuǎn)移或者風(fēng)險的可轉(zhuǎn)移性，私人實體之間的競爭，以及所采購的服務(wù)的性質(zhì)，還可能會依賴創(chuàng)新的需要以及項目的復(fù)雜性。

可見，從“物有所值”分析來看，政府公共服務(wù)供給是否要采用PPP方式需要有科學(xué)的評價方法來支撐，PPP項目的實施也需審慎考慮。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院）