【標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之采購流程】

流程標(biāo)準(zhǔn)化：規(guī)范高效突破口

■本報記者 趙輝

將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為實現(xiàn)政府采購科學(xué)化、精細化的突破口是今年財政部提出的工作要點之一，事實上政府采購標(biāo)準(zhǔn)化工作在一些地方的實踐中已經(jīng)取得了很大的進展，特別是在政府采購操作執(zhí)行環(huán)節(jié)。

記者在對集采機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，不少省市的集采機構(gòu)將ISO質(zhì)量管理體系引入集中采購工作。“工作規(guī)程的標(biāo)準(zhǔn)化是目前政府采購規(guī)范化最核心的內(nèi)容”是眾多集采機構(gòu)負責(zé)人的共識。

政府采購不同于企業(yè)采購及其他類型的采購，它為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益，不以盈利為目標(biāo)，需要按有關(guān)政府采購的法規(guī)，使每項采購活動都要規(guī)范運作，體現(xiàn)公開、競爭等原則。集采機構(gòu)在實施政府采購活動時，如何做到規(guī)范和高效，包括操作流程在內(nèi)的內(nèi)部控制機制的完善顯得尤為重要。

操作流程成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)核心內(nèi)容

無論是分段式還是分類式，都試圖將廉政建設(shè)和提高效率二者兼顧。

據(jù)記者了解，目前，不少省市的政采機構(gòu)在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上實行的都是分段式模式，該模式基本是依據(jù)采購流程來設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，主要框架是將項目受理、政府采購文件編制、開評標(biāo)活動組織、項目履約管理等標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后工作置于不同職能部門，實行分段負責(zé)制，從而在集中采購機構(gòu)內(nèi)部形成一種相互制衡和監(jiān)督的內(nèi)控機制。此外，還有傳統(tǒng)的分類式模式等。

“這幾種模式側(cè)重面不同，分段式側(cè)重加強互相監(jiān)督和制約，解決廉政建設(shè)問題，分類式強調(diào)提高效率，還有的模式是試圖做到兩者兼顧。不管是哪種模式，在流程細化和優(yōu)化過程中，在定量的基礎(chǔ)上有定性，從接到采購計劃到落實需求、編制招標(biāo)文件、評標(biāo)等一系列過程中都要有相對明確的標(biāo)準(zhǔn)化的要求。”長春市政府采購中心主任于宙在接受記者采訪時表示，目前在政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，工作流程是核心。

于宙說：“我們實行的是落實需求和招標(biāo)采購分離的分段式模式，避免了一個人說了算的局面，加強了監(jiān)督和制約，但這種模式使得效率受到了影響，比如各個環(huán)節(jié)的銜接問題。”

對于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)容的核心，不少接受采訪的集采機構(gòu)負責(zé)人都認為，標(biāo)準(zhǔn)化在集采中心的操作環(huán)節(jié)尤為重要。

安徽省政府采購中心主任姜毅在接受記者采訪時表示，在政府采購活動中實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化最核心的是工作規(guī)程。據(jù)了解，從2009年，安徽省政府采購中心梳理工作規(guī)程，從工作流程、權(quán)力運行、服務(wù)承諾等都進行了規(guī)范。該中心實行的是分段式下的項目責(zé)任制。

此外，不少地方都嘗試將ISO質(zhì)量管理體系引入集中采購工作。早在2005年便開始實施ISO9000質(zhì)量管理體系的江蘇省省級機關(guān)政府采購中心，通過制定一套定性與定量相結(jié)合、具有客觀性和可比性的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，增加了政府采購環(huán)節(jié)的可控性、可追溯性和可評價因素，同時將整體管理實現(xiàn)程序化、規(guī)范化，減少采購過程的隨意性。

此外，天津市政府采購中心、北京市政府采購中心等已將ISO質(zhì)量管理體系引入集中采購工作。

標(biāo)準(zhǔn)化不是萬能良藥

以單純的標(biāo)準(zhǔn)化來涵蓋全部是不可能的，但某些具體的環(huán)節(jié)和操作環(huán)節(jié)必須實行標(biāo)準(zhǔn)化。

制度的設(shè)計看似完美，但在具體的操作執(zhí)行過程中仍會有問題。比如規(guī)范和效率之間的矛盾。江蘇省省級機關(guān)政府采購中心主任尹存月對記者表示，政府采購是一個系統(tǒng)工程，需要每個環(huán)節(jié)、每個鏈條都加速才能提高效率，僅僅采購中心動起來還不夠。從采購人的采購計劃編報開始到采購合同執(zhí)行交驗整個過程的完成，任何一個環(huán)節(jié)的缺失，效率都會降低。”他認為，規(guī)范透明和標(biāo)準(zhǔn)化都是為了服務(wù)工作，不能為了標(biāo)準(zhǔn)而標(biāo)準(zhǔn)，否則本末倒置。

于宙認為，標(biāo)準(zhǔn)化是基于普遍素質(zhì)不高的情況下，在最低標(biāo)準(zhǔn)前提下提出的一個不得已而為之的辦法。他說：“反觀政府采購，我們面對的對象是不同類別的采購人和千差萬別的供應(yīng)商，不同的項目形成不同的排列組合，這是一個很大的數(shù)字。如果以單純的標(biāo)準(zhǔn)化來涵蓋全部是不可能的，但某些具體的環(huán)節(jié)和操作環(huán)節(jié)必須實行標(biāo)準(zhǔn)化。”

加強宏觀制度頂層設(shè)計

政府采購流程的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)該遵循一些原則，首先是合法性、規(guī)范性和適應(yīng)性等原則。

如何推進標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)？

于宙認為，首先要在一個大的框架下做到細化。這個大的框架就是國家的立法和國家層面的規(guī)章制度。“政府采購只有在大量實踐下摸出規(guī)律性的東西才能制定出標(biāo)準(zhǔn)。如果在一開始試圖把所有的情況都標(biāo)準(zhǔn)化，這可能會走入一個死胡同，這也是一個幾乎不可能完成的任務(wù)。”

他進一步分析說，政府采購流程的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)該遵循一些原則，首先是合法性原則。其次要考慮到規(guī)范性。再其次就是適應(yīng)性原則。某一個具體的政府采購項目，某個集采機構(gòu)都有其特殊情況需要考慮進來，使其具有可操作性。于宙告訴記者：“更為理想的狀態(tài)是，政府采購的立法完備，行業(yè)部門之間的規(guī)章制度可以與之協(xié)調(diào)。”

“標(biāo)準(zhǔn)不是一勞永逸的，需要不斷完善，作為集采機構(gòu)也應(yīng)有超前意識，參照其他行業(yè)的模式，與電子化結(jié)合，進一步優(yōu)化流程。”姜毅表示，“如果全國可以做到統(tǒng)一、規(guī)范，將有助于行業(yè)整體工作質(zhì)量的提高。”國家信息中心助理研究員呂漢陽呼吁，要加強宏觀制度方面的“頂層設(shè)計”，通過政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進政府采購改革向縱深發(fā)展。

【地方樣本】

安徽：分段式下的項目責(zé)任制

■本報記者 趙輝

“標(biāo)準(zhǔn)化在集采中心的操作環(huán)節(jié)尤為重要。”安徽省政府采購中心主任姜毅在接受記者采訪時表示，在政府采購活動中實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化最核心的是工作規(guī)程。據(jù)了解，從2009年，安徽省政府采購中心梳理工作規(guī)程，從工作流程、權(quán)力運行、服務(wù)承諾等方面進行規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)化帶來了效率的提升，同時也完善了中心內(nèi)部的管理。

據(jù)記者了解，安徽省政府采購中心在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上實行分段制。綜合科負責(zé)項目受理，財務(wù)科負責(zé)合同履行和監(jiān)督。采購科的項目經(jīng)辦人負責(zé)編制采購文件，組織開評標(biāo)。這種分段式下的項目責(zé)任制對上垂直負責(zé)，橫向不交叉，自推行以來，加大了責(zé)任追究力度，效率很高。姜毅告訴記者，傳統(tǒng)上分段式的制度設(shè)計是為了制約權(quán)力，但分段式容易導(dǎo)致銜接不暢，效率會降低，如何在規(guī)范流程的前提下提升效率？“把前端和末端環(huán)節(jié)分離開，從而使流程更加標(biāo)準(zhǔn)透明。有關(guān)質(zhì)疑事項交由綜合科受理，如此一來，對于政策的解釋更一致，另一方面對經(jīng)辦人有很大壓力，限制了項目經(jīng)辦人的權(quán)力，做到公開透明。合同監(jiān)督劃給財務(wù)科來做。這種機構(gòu)設(shè)置的內(nèi)部控制體系，既明確又加大了責(zé)任，還提高了效率，對于程序方面的質(zhì)疑投訴大大減少。”

在對工作流程進行全面梳理后，安徽省政府采購中心在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面積累了更多的經(jīng)驗。通過標(biāo)準(zhǔn)化手段，把工作中的經(jīng)驗、優(yōu)秀的工作方法保存下來，提升了采購人員的水平。

姜毅認為，一切制度設(shè)計的出發(fā)點和落腳點都在“人”，對于采購中心而言，人員流動、崗位更換都會給工作帶來不穩(wěn)定性，通過標(biāo)準(zhǔn)化的流程管理和制度建設(shè)，個人的經(jīng)驗可以變成集體的經(jīng)驗和財富，做到充分的資源共享。他說：“標(biāo)準(zhǔn)不是一勞永逸的，需要不斷完善，可參照其他行業(yè)的模式。未來標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還將與電子化結(jié)合，進一步優(yōu)化流程，如果全國可以做到統(tǒng)一、規(guī)范，有助于行業(yè)整體工作質(zhì)量的提高。”

【專家觀點】

降低運行風(fēng)險力推高效運轉(zhuǎn)

衷心祝愿《中國政府采購報》成為我們采購業(yè)界的航標(biāo)燈！--倪東生

政府采購僅局限于法律、財政領(lǐng)域是不夠的，還在于制度、機制和管理能力等方面的系統(tǒng)建設(shè)和提高?；陧椖磕Ｊ较碌恼少忂\行管理創(chuàng)新是面對中央和國務(wù)院新一屆政府提出的服務(wù)型政府建設(shè)的一種新模式。基于職能和項目是不同的工作方式，職能運行模式適合無周期的常規(guī)工作，項目運行方式適合于有始有終的一次性或周期性工作模式。區(qū)分職能與項目工作模式，可以幫我們提高政府采購運行效率、質(zhì)量、控制成本，協(xié)調(diào)方方面面的利益，使工作置于標(biāo)準(zhǔn)模式之下，有利于政府采購實行陽光下的采購和監(jiān)督，同時，也有利于保護涉及政府采購運行的工作人員。

據(jù)中國經(jīng)濟體制改革基金會秘書長樊綱2007年公布的研究成果顯示，1999年-2005年間我國行政成本對經(jīng)濟增長作用達到負的1.73%。

如何劃分政府及其附屬機構(gòu)職能，推進行政管理改革，實施大部制，提高政府辦事效率，推進廉潔建設(shè)，成為今后改革的立腳點。政府采購制度、機制和機構(gòu)也應(yīng)借此機會有所推動。當(dāng)前，政府采購在制度層面應(yīng)解決多頭管轄、各自為戰(zhàn)、法律銜接、法規(guī)細則落實等問題。在運行層面應(yīng)主要解決業(yè)主需求、范圍界定、功能分析、采購成本、采購質(zhì)量、采購進度以及標(biāo)準(zhǔn)化、權(quán)力制衡、采購效率和人民滿意度問題。項目管理注重項目范圍界定、促進業(yè)主作為、注重成本、質(zhì)量、進度，講究溝通與責(zé)任，能夠檢驗工作水平，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用和肯定。

筆者認為，政府采購工作在今后一個時期更應(yīng)該關(guān)注政府采購的項目管理問題。項目管理出效率、出效果、節(jié)省經(jīng)費，管理到位政通人和，降低運行風(fēng)險，承擔(dān)起社會責(zé)任，保證政府高效運轉(zhuǎn)。成功的項目管理方法的運用，是一條適合政府采購管理的有效工作途徑。

早在2005年11月26日，在財政部有關(guān)部門的支持下，上海財經(jīng)大學(xué)與江蘇省財政廳舉辦了中國政府采購政策功能研討會。在會上，筆者提出：政府采購工作應(yīng)采用項目管理模式，以提高政府采購的經(jīng)濟性、政策性、運轉(zhuǎn)效率以及保障政府采購人員正常工作的權(quán)益，受到了與會專家學(xué)者以及官員們的贊同。

但如何開展，開展到什么程度，使用什么標(biāo)準(zhǔn)，擴散到多大的范圍，具體的形式、內(nèi)容、方法、價值和意義不甚明確。加上項目管理也是舶來品，人們還不大熟悉，更難駕馭它。財政部主管政府采購的領(lǐng)導(dǎo)指示理論界及時了解基層工作情況，予以研究解決。根據(jù)這一情況，我們近年來將項目管理理論吸收消化，總結(jié)政府采購中的新情況、新問題，以滿足政府及政府采購從業(yè)人員的需要，促進政府采購的規(guī)范化運行。

目前，有關(guān)項目和項目成熟度等研究內(nèi)容已形成國際項目管理組織的知識與經(jīng)驗規(guī)范，這些內(nèi)容也開始被國內(nèi)學(xué)術(shù)和實業(yè)界接受。但目前的研究沒有就政府采購具體實踐做出系統(tǒng)、深入以及能夠操作的研究。

項目管理與政府采購業(yè)務(wù)有著天然的聯(lián)系，其實質(zhì)都是面對一次性業(yè)務(wù)的管理,項目是為提供獨特產(chǎn)品、服務(wù)以及工程所做的一次性努力。采購是以最低總成本，在需要的時間與地點，以最高效率，獲得適當(dāng)數(shù)量與品質(zhì)之物資、工程以及服務(wù)，并順利交給需用單位及時使用的一種技術(shù)。而以項目管理模式作為政府采購的一種管理運行手段，可以使政府采購業(yè)務(wù)歸位,解決政府采購過程中的范圍確立、進度保證、成本控制、質(zhì)量驗收、變更協(xié)調(diào)等影響項目管理效率的諸多因素，促進陽光采購政策、制度的運行效果與社會示范。

可以看出，項目管理是一套原則、方法和慣例，它適用于以項目為導(dǎo)向的工作或為實現(xiàn)創(chuàng)新所進行的有效管理。項目管理是通過項目經(jīng)理和項目組織的努力，運用系統(tǒng)理論和方法對項目及其資源進行全過程、全方位的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制，旨在實現(xiàn)項目的特定目標(biāo)的管理方法體系。
（作者系北京物資學(xué)院教授）

附：項目管理方法體系

圖表1：

圖表2：

政府采購工作內(nèi)容和工作步驟

本版制表錢蕊