加強(qiáng)采購人的主體權(quán)責(zé) 完善流程落實(shí)采購原則

【政采大咖談87號(hào)令】

加強(qiáng)采購人的主體權(quán)責(zé)  完善流程落實(shí)采購原則

■ 黃瑞

修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱“87號(hào)令”）對(duì)財(cái)政部2004年8月頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)，以下簡稱“18號(hào)令”）作了較大改動(dòng)，并將于2017年10月1日起施行。筆者結(jié)合多年項(xiàng)目采購法律經(jīng)驗(yàn)，以及參與87號(hào)令和政府采購法實(shí)施條例（以下簡稱《條例》）立法咨詢的思考，從五個(gè)方面簡要評(píng)析87號(hào)令的立法亮點(diǎn)、特點(diǎn)。

第一，加強(qiáng)采購人自主權(quán)利和責(zé)任，依循采購規(guī)律實(shí)現(xiàn)采購目的。政府采購天然具有公共性采購及保障實(shí)現(xiàn)行政功能的性質(zhì)，相應(yīng)地，也具有公開透明等與民間性采購所不同的特點(diǎn)。但是，就實(shí)現(xiàn)采購目的而言，政府采購無法脫離市場采購的通常規(guī)律，即，按照風(fēng)險(xiǎn)便利承擔(dān)的原則，將采購的主要權(quán)利和責(zé)任分配給采購人，是項(xiàng)目失敗概率最小、成本最低的安排。換言之，采購人應(yīng)有權(quán)自主決定采購需求、條件和供應(yīng)商，才能更好地實(shí)現(xiàn)采購目的。

事實(shí)上，與我國招標(biāo)投標(biāo)和政府采購法律制度多元的立法初衷相關(guān)，18號(hào)令對(duì)采購人應(yīng)有的主體定位體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的立法關(guān)注，表現(xiàn)出對(duì)采購人采購決定權(quán)的淡化、限制乃至剝離。其中，最突出的是評(píng)標(biāo)中對(duì)采購人主要設(shè)置的是屏蔽和限制參與規(guī)定，這大大降低了要求采購人對(duì)采購負(fù)責(zé)的積極性及合理性。而87號(hào)令貫穿整個(gè)辦法的亮點(diǎn)是，在不違反上位法的前提下，盡量賦予和明確采購人應(yīng)有的采購決定權(quán)，同時(shí)，相應(yīng)規(guī)定采購人應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任。

與18號(hào)令相比，按照采購活動(dòng)的順序，87號(hào)令明確了采購人的主體權(quán)利和責(zé)任，可歸納為十個(gè)方面：一是確定采購項(xiàng)目屬性（第7條）；二是自主決定是否委托采購代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)，以及委托代理招標(biāo)的具體范圍（第9條）；三是確定采購需求，進(jìn)行價(jià)格測算（第10條）；確定非單一產(chǎn)品采購項(xiàng)目的核心產(chǎn)品（第31條）；四是決定邀請(qǐng)招標(biāo)合格供應(yīng)商產(chǎn)生的方式，推薦備選供應(yīng)商（第14條）；五是開標(biāo)后審查投標(biāo)人的資格（第44條）；六是評(píng)標(biāo)前可以向評(píng)標(biāo)委員會(huì)說明項(xiàng)目背景和采購需求（第45條）；七是核對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果，依法要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)復(fù)核或說明理由（第45條），依法組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)審（第64條），依法重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)（第67條）；八是確定驗(yàn)收要求（第20條），決定關(guān)于樣品的要求（第22條），組織項(xiàng)目驗(yàn)收（第74條）；九是加強(qiáng)對(duì)中標(biāo)人的履約管理，及時(shí)追究中標(biāo)人違約責(zé)任（第75條）；十是建立健全本單位政府采購內(nèi)控制度，在編制政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購需求、組織采購活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理（第6條）。

上述權(quán)責(zé)對(duì)等的立法調(diào)整，既通過回歸權(quán)利，調(diào)動(dòng)采購人發(fā)揮采購主體地位作用的積極性，又通過明確職責(zé)，奠定了要求采購人承擔(dān)失職責(zé)任的基礎(chǔ)。其中，具有重大、深遠(yuǎn)影響的舉措，是在評(píng)標(biāo)中賦予采購人審查投標(biāo)人資格，以及依法對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和糾錯(cuò)的機(jī)制安排。

第二，弱化代理采購的立法導(dǎo)向，有利于促進(jìn)采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)的專業(yè)性競爭。87號(hào)令摒棄了18號(hào)令將采購人和采購代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱招標(biāo)采購單位的表述方式；在對(duì)公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的定義中，突出了采購人的主體地位（第3條），明確規(guī)定采購人可以自行招標(biāo)，也可以委托采購代理機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理招標(biāo)，并簡化了采購人自行招標(biāo)的條件（第9條）；明確規(guī)定采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在委托的范圍內(nèi)依法開展采購活動(dòng)（第8條）。

這些變化，既體現(xiàn)了恢復(fù)采購人的主體地位、弱化代理采購的導(dǎo)向，同時(shí)，也有利于促使采購代理機(jī)構(gòu)擺正專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的自我定位，凝心聚力于提高專業(yè)服務(wù)能力，促進(jìn)采購代理機(jī)構(gòu)之間以服務(wù)的專業(yè)性開展競爭，包括熟悉產(chǎn)品特點(diǎn)、市場情況、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、履約服務(wù)等商務(wù)、技術(shù)、法律相關(guān)的知識(shí)和能力，協(xié)助采購人承擔(dān)87號(hào)令所賦予的權(quán)利和責(zé)任。

第三，增加公開透明舉措，促進(jìn)供應(yīng)商公平競爭并相互監(jiān)督。87號(hào)令增加了一系列采購人落實(shí)公開透明原則的舉措，包括在招標(biāo)文件中公開采購預(yù)算金額、最高限價(jià)（如有）、投標(biāo)保證金退還方式和不予退還的情形、合同文本（第20條）、樣品要求和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等（第22條），告知投標(biāo)人未通過資格審查的原因，告知未中標(biāo)人本人在綜合評(píng)分法下的評(píng)審得分和排序（第69條），以及可以邀請(qǐng)參加項(xiàng)目的其他投標(biāo)人參與采購人對(duì)采購項(xiàng)目的驗(yàn)收，并存檔其關(guān)于驗(yàn)收的意見（第74條）等。

事實(shí)上，在各個(gè)細(xì)分市場領(lǐng)域中，供應(yīng)商之間最清楚相互的優(yōu)劣特色。如果投標(biāo)人未能成功中標(biāo)，知曉己方在競爭中的失敗原因及比較劣勢，或許能夠降低其猜疑和對(duì)項(xiàng)目的負(fù)面解讀。當(dāng)然，實(shí)踐中，未中標(biāo)人知曉其綜合評(píng)分法的得分與排序，是否可能發(fā)生進(jìn)一步的詢問、質(zhì)疑等，還有待觀察和評(píng)估。需要注意的是，采購人邀請(qǐng)未中標(biāo)人參與對(duì)中標(biāo)人履約驗(yàn)收時(shí)，在發(fā)揮競爭者相互監(jiān)督作用的同時(shí)，應(yīng)注意依法保護(hù)中標(biāo)人的商業(yè)秘密。

第四，針對(duì)采購實(shí)踐中的突出問題，提供有效的制度供給。18號(hào)令實(shí)施十余年來，已經(jīng)不能滿足政府采購貨物服務(wù)各種各樣的項(xiàng)目規(guī)范需要。本著解決問題的立法導(dǎo)向，87號(hào)令一方面直接回應(yīng)諸如規(guī)范多個(gè)投標(biāo)人報(bào)價(jià)相同品牌產(chǎn)品、非單一產(chǎn)品采購、樣品等立法期待，另一方面，也不回避被社會(huì)詬病的“高價(jià)中標(biāo)”“低價(jià)搶標(biāo)”等問題，通過廣泛、多輪征求各方面意見，形成了目前比較務(wù)實(shí)的制度規(guī)范。

其一，關(guān)于超低價(jià)競標(biāo)。考慮到18號(hào)令中關(guān)于低于成本價(jià)競標(biāo)的限制，在實(shí)踐中就如何認(rèn)定成本價(jià)存在較大爭議，缺乏相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，87號(hào)令經(jīng)論證放棄了以成本價(jià)為參照的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是聚焦于解決問題的目的，選擇了具有較強(qiáng)可操作性的方法，即：評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場合理時(shí)間內(nèi)提供書面說明及必要證明材料證明其報(bào)價(jià)合理性，否則做無效投標(biāo)處理（第60條）。該規(guī)定在兩種法定評(píng)標(biāo)方法中均適用。

其二，關(guān)于綜合評(píng)分法中的價(jià)格評(píng)審。被多次質(zhì)疑的高價(jià)中標(biāo)問題，涉及如何落實(shí)低價(jià)優(yōu)先法。結(jié)合實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的多種價(jià)格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)問題，87號(hào)令規(guī)定：符合招標(biāo)文件要求的最低投標(biāo)價(jià)格為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)、應(yīng)得價(jià)格分的滿分；評(píng)標(biāo)中不得去掉報(bào)價(jià)中的最高價(jià)和最低價(jià)；因落實(shí)政府采購政策進(jìn)行價(jià)格調(diào)整的，以調(diào)整后的價(jià)格計(jì)算評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)和投標(biāo)報(bào)價(jià)；并取消了18號(hào)令中的價(jià)格分值比重的上限（第55條）。

其三，關(guān)于多個(gè)投標(biāo)人提供相同品牌產(chǎn)品。一方面，考慮到相同品牌產(chǎn)品制造商可能存在多個(gè)經(jīng)銷商的商務(wù)慣例，以及促進(jìn)多個(gè)投標(biāo)人競價(jià)有利于提供政府采購資金的使用效率，所以，87號(hào)令不禁止多個(gè)投標(biāo)人在同一合同的競爭中參加投標(biāo)；另一方面，為了避免相同品牌產(chǎn)品的投標(biāo)人圍標(biāo)，妨礙其他投標(biāo)人充分、公平競爭，87號(hào)令對(duì)相同品牌多個(gè)投標(biāo)人的中標(biāo)機(jī)會(huì)做出了限制，即僅允許相同品牌產(chǎn)品多個(gè)投標(biāo)人中最有競爭力的一個(gè)投標(biāo)進(jìn)行最終的中標(biāo)比選（第31條）。

其四，關(guān)于非單一產(chǎn)品采購。為了滿足日益復(fù)雜的采購需求，87號(hào)令針對(duì)非單一產(chǎn)品采購，明確采購人應(yīng)根據(jù)采購項(xiàng)目技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價(jià)格比重等因素合理確定核心產(chǎn)品；考慮到集成采購中核心產(chǎn)品與單一產(chǎn)品相同品牌有多個(gè)投標(biāo)人性質(zhì)的接近性，以及為了限制采購活動(dòng)當(dāng)事人通過安排采購標(biāo)的規(guī)避上述制度，87號(hào)令還規(guī)定只要核心產(chǎn)品品牌相同，應(yīng)按照相同品牌產(chǎn)品多個(gè)投標(biāo)人的規(guī)定處理（第31條）。需要注意的是，第31條規(guī)定的要件是相同品牌，對(duì)產(chǎn)品的規(guī)格、型號(hào)等并未區(qū)分。

其五，關(guān)于樣品。因政府采購內(nèi)容及需求的龐雜，需要投標(biāo)人提供投標(biāo)產(chǎn)品的樣品納入評(píng)審，在政府采購貨物項(xiàng)目中時(shí)有涉及。18號(hào)令未涉及樣品的規(guī)定。如何規(guī)范樣品的作用及管理規(guī)范，在《條例》的立法調(diào)研中，就是立法機(jī)關(guān)關(guān)注的問題。針對(duì)實(shí)踐中有不少以樣品檢測或供應(yīng)商能力考察為由改變評(píng)審結(jié)果的情況，《條例》明確作出了禁止性規(guī)定。87號(hào)令則完善了貨物招標(biāo)中樣品相關(guān)規(guī)范，填補(bǔ)了18號(hào)令的空白，提供了涉及樣品采購項(xiàng)目的操作依據(jù)。

87號(hào)令對(duì)樣品的規(guī)范有三個(gè)要點(diǎn)：一是采購以不要求提供樣品為一般原則，提供樣品限于僅憑書面方式不能準(zhǔn)確描述采購需求或者需要對(duì)樣品進(jìn)行主觀判斷以確認(rèn)是否滿足采購需求等特殊情況；二是要求提供樣品的，招標(biāo)文件應(yīng)明確制作標(biāo)準(zhǔn)和要求、檢測報(bào)告、評(píng)審方法和標(biāo)準(zhǔn)、中標(biāo)人樣品的保管和封存等相關(guān)規(guī)定；三是未中標(biāo)人樣品的退還或處理，中標(biāo)人樣品作為履約驗(yàn)收參考（第22條）。實(shí)踐中，為減少爭議，招標(biāo)文件還應(yīng)明確投標(biāo)人樣品及檢測報(bào)告（如需要）提交的具體規(guī)定。

第五，在完善采購流程、促進(jìn)當(dāng)事人合規(guī)自律的同時(shí)，創(chuàng)造簡政放權(quán)、監(jiān)管后移的條件。全鏈條完善采購流程，是87號(hào)令的另一突出特色。其亮點(diǎn)在于既銜接落實(shí)了上位法的規(guī)定，又將18號(hào)令實(shí)施以來采購實(shí)踐中反映的流程缺陷，予以較完整的修補(bǔ)。尤其是在開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)和合同環(huán)節(jié)，對(duì)規(guī)定操作未如期執(zhí)行時(shí)，或者發(fā)生了新的狀況的處理，進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，奠定了監(jiān)管后移的可行性基礎(chǔ)。具體包括：

（一）明確多環(huán)節(jié)存檔詳細(xì)要求。87號(hào)令規(guī)定對(duì)開標(biāo)、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場全程進(jìn)行清晰可辨的錄音錄像，音像資料存檔（第39條）；對(duì)開標(biāo)存檔記錄，由參加開標(biāo)的各投標(biāo)人代表及工作人員簽字確認(rèn)（第42條）；采購人在評(píng)標(biāo)前對(duì)項(xiàng)目背景和采購需求的說明材料存檔（第45條）；對(duì)變更、重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)的情況記錄存檔（第46條）等。

（二）明確采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)組織評(píng)標(biāo)的具體職責(zé)。既包括核對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員身份、宣布評(píng)標(biāo)紀(jì)律、維護(hù)評(píng)標(biāo)秩序等程序管理內(nèi)容，也包括介紹法規(guī)政策、招標(biāo)文件、核對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果等專業(yè)工作內(nèi)容。

（三）補(bǔ)充了評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成缺陷、工作機(jī)制及成員行為規(guī)范。包括規(guī)定成員不足及更換的機(jī)制，以及相關(guān)評(píng)標(biāo)意見的效力等（第49條）；對(duì)于需要評(píng)標(biāo)委員會(huì)共同認(rèn)定事項(xiàng)少數(shù)服從多數(shù)的決策機(jī)制（第61條）；對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果的糾錯(cuò)重評(píng)機(jī)制（第64條）；禁止成員違規(guī)偏向、協(xié)商評(píng)分、帶走評(píng)標(biāo)資料等具體不當(dāng)行為（第62條）。評(píng)標(biāo)結(jié)果無效時(shí)，依法重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)（第67條）等。

（四）補(bǔ)充了中標(biāo)信息公開的具體內(nèi)容。87號(hào)令落實(shí)《條例》的信息公開規(guī)定，相應(yīng)增加了中標(biāo)結(jié)果公告的詳細(xì)內(nèi)容（第69條）。

（五）增加了合同履行、驗(yàn)收及違約處理的規(guī)定。與政府采購法第43條的規(guī)定保持一致，87號(hào)令堅(jiān)持雙方當(dāng)事人依法簽訂政府采購合同，應(yīng)根據(jù)合同約定履行合同義務(wù)；合同履行、違約責(zé)任和解決爭議的方法等適用合同法（第72條）；同時(shí)，貫徹關(guān)注采購結(jié)果的導(dǎo)向，增加了采購人驗(yàn)收（第74條）、及時(shí)支付、依法及時(shí)處理違約等規(guī)定（第75條）。

（六）在全面完善采購流程的基礎(chǔ)上，87號(hào)令可促使采購活動(dòng)當(dāng)事人更有法可依地進(jìn)行合規(guī)自律，進(jìn)而貫徹中央關(guān)于簡政放權(quán)、監(jiān)管后移的改革精神。例如，刪除了18號(hào)令第38條關(guān)于財(cái)政部門及有關(guān)部門可以現(xiàn)場監(jiān)督開標(biāo)的規(guī)定，并規(guī)定開標(biāo)全程錄音錄像和記錄，為行政監(jiān)督的事后監(jiān)管提供了條件。

總而言之，87號(hào)令突出了結(jié)果導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，以加強(qiáng)采購人采購主體的地位、全流程完善采購程序、針對(duì)性解決現(xiàn)實(shí)問題為脈絡(luò)，全面重塑了政府采購貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)制度，彰顯了公開透明、公平競爭的政府采購原則，體現(xiàn)了放管服的改革要求，必將有效降低制度性交易成本，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各方面的積極性，對(duì)政府采購市場的良性競爭及可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

黃瑞：87號(hào)令立法咨詢專家，中國通用咨詢投資有限公司原總法律顧問，財(cái)政部、發(fā)改委、商務(wù)部關(guān)于政府采購和招標(biāo)投標(biāo)立法咨詢專家，北京仲裁委員會(huì)和中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁員。

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。