集采機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)存在六大區(qū)別

◎ 文 齊建

目前，在我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域活躍著兩支政府采購(gòu)執(zhí)行操作隊(duì)伍，一支是各級(jí)人民政府設(shè)立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，一支是經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者省級(jí)人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（以下稱社會(huì)中介機(jī)構(gòu)），《政府采購(gòu)法》將二者統(tǒng)稱為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。兩支隊(duì)伍都為政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，但二者的地位和作用卻不能等同看待。

單位性質(zhì)有區(qū)別

集采機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府設(shè)立的事業(yè)法人，在各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，其成立與撤銷必須由各級(jí)人民政府決定。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是符合設(shè)立條件依法向工商行政管理部門申請(qǐng)登記而成立的企業(yè)法人，其一切活動(dòng)為企業(yè)行為。由于二者的單位性質(zhì)不同，在政府采購(gòu)工作中發(fā)揮的作用也不同。如協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等項(xiàng)目，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)只能對(duì)合同簽訂之前的環(huán)節(jié)實(shí)施操作，而很多集采機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商履約過(guò)程進(jìn)行了監(jiān)管。

工作目標(biāo)有區(qū)別

法律規(guī)定集采機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，目前已有大批集采機(jī)構(gòu)被各級(jí)人民政府確定為參照《公務(wù)員法》管理的單位，其履行職責(zé)的全部支出均由政府財(cái)政供給，其職責(zé)是執(zhí)行和落實(shí)政府確定的工作目標(biāo)，在價(jià)值取向上與國(guó)家意志有著高度的一致性。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是企業(yè)法人，在合法經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上追求利潤(rùn)最大化。如集采機(jī)構(gòu)不收取中標(biāo)服務(wù)費(fèi)，而中標(biāo)服務(wù)費(fèi)卻是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)最主要的經(jīng)營(yíng)收入。而且中標(biāo)價(jià)越高，其收取的服務(wù)費(fèi)就越多，這在一定程度上限制了社會(huì)中介機(jī)構(gòu)節(jié)約財(cái)政資金的積極性。

委托關(guān)系有區(qū)別

法律規(guī)定采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，即法定委托，這使得集采機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)操作過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，能夠按照規(guī)定程序予以糾正。對(duì)于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)而言，是采購(gòu)人的意志決定其業(yè)務(wù)的多與少。今年《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者在全國(guó)隨機(jī)選取10家采購(gòu)人和10家社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行了采訪，對(duì)“通過(guò)什么渠道或手段來(lái)尋找社會(huì)中介”這一問(wèn)題的調(diào)查中（見(jiàn)《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》8月17日3版），社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的答案異常一致，即以熟人推薦為主，競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生為鋪。有許多項(xiàng)目還沒(méi)有報(bào)批，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)就提前“活動(dòng)”。在目前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還不太規(guī)范的情況下，不能排除一些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)不惜采用不正當(dāng)手段謀取業(yè)務(wù)，因此，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人之間難以形成有效的制約關(guān)系。

自我約束力有區(qū)別

集采機(jī)構(gòu)是政府設(shè)立的采購(gòu)機(jī)構(gòu)，其工作人員的行為除受法律的規(guī)制外，還要受到有關(guān)條例、紀(jì)律的規(guī)制，并與個(gè)人的晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、處分息息相關(guān)。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)主要是受法律的規(guī)制，行政措施的約束力對(duì)其微乎其微。2010年7月，《小康》雜志社中國(guó)全面小康研究中心聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室，開(kāi)展的社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果顯示，在中國(guó)十大誠(chéng)信形象不佳的行業(yè)中中介服務(wù)業(yè)位居榜首。

采購(gòu)成本有區(qū)別

以省級(jí)集采機(jī)構(gòu)為例，每采購(gòu)100萬(wàn)元的項(xiàng)目，支出費(fèi)用約為1000元左右，采購(gòu)規(guī)模越大，支出費(fèi)用越低。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)按照《招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》收費(fèi)，100萬(wàn)元以下的貨物和服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，服務(wù)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)為中標(biāo)金額的1.5%，這是集采機(jī)構(gòu)支出費(fèi)用的十幾倍。雖然這筆費(fèi)用一般由中標(biāo)供應(yīng)商交納，但供應(yīng)商必定將這部分費(fèi)用打入投標(biāo)報(bào)價(jià)中。此外，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的收費(fèi)采用的是差額定率累進(jìn)計(jì)費(fèi)法，100萬(wàn)元以下的為1個(gè)檔次，100萬(wàn)元以上的分為6個(gè)檔次，檔次越高收費(fèi)率越低，在一次采購(gòu)規(guī)模超過(guò)百萬(wàn)元的情況下，分包采購(gòu)收取的服務(wù)費(fèi)會(huì)更多，因此，有的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)會(huì)更青睞于分包采購(gòu)而犧牲規(guī)模效益。

監(jiān)管難度有區(qū)別

一級(jí)政府一般只設(shè)一個(gè)集采機(jī)構(gòu)，且在本轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，便于監(jiān)管。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，有的省達(dá)300家之多，有的地級(jí)市達(dá)40多家，他們可以在注冊(cè)地以外的地區(qū)代理項(xiàng)目。以我國(guó)目前的監(jiān)管力量，要對(duì)如此眾多的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)管是比較困難的。截至2010年4月，工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作共受理工程建設(shè)領(lǐng)域舉報(bào)線索17269件，立案9188件，結(jié)案8656件；給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的5241人，其中地（廳）級(jí)57人、縣（處）級(jí)611人；移送司法機(jī)關(guān)處理的3058人。出現(xiàn)這些問(wèn)題，監(jiān)管不到位應(yīng)是重要原因之一。此外，在政府采購(gòu)電子化全面實(shí)行后，對(duì)如此眾多且分散的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督是一個(gè)新課題。

綜上所述，集采機(jī)構(gòu)當(dāng)之無(wú)愧地應(yīng)是政府采購(gòu)制度改革的主力軍。今年7月，國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、衛(wèi)生部等七部委重新頒布《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中采購(gòu)工作規(guī)范》，修改了原規(guī)范中由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的條款，明確規(guī)定藥品集中采購(gòu)工作機(jī)構(gòu)原則上設(shè)在衛(wèi)生行政部門，也可根據(jù)本地實(shí)際依托政府采購(gòu)工作機(jī)構(gòu)。筆者建議，在政府采購(gòu)相關(guān)法規(guī)的修改制定中，將集采機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確區(qū)分，進(jìn)一步明確前者的法律定位，統(tǒng)一設(shè)置模式，以更好地發(fā)揮其在深化政府采購(gòu)制度改革中的作用。