供應(yīng)商騙取政府采購資金應(yīng)如何賠償

【域外法眼】

供應(yīng)商騙取政府采購資金應(yīng)如何賠償

——美國“三倍賠償”判例對我國的啟示

■ 焦洪寶

近年來，我國政府采購監(jiān)管體系日益健全，但一些不法供應(yīng)商仍利字當(dāng)頭，頂風(fēng)作案，通過以次充好提供不合格產(chǎn)品、虛構(gòu)工程量等方式欺騙采購人，套取采購資金。對于這些不法行為，僅僅要求如實賠償可能不足以形成震懾，應(yīng)結(jié)合行政處罰乃至追究合同詐騙刑事責(zé)任的方式進行打擊。

在美國聯(lián)邦政府采購制度下，相關(guān)法規(guī)要求欺詐供應(yīng)商賠償政府三倍的實際損失，在對不法供應(yīng)商予以嚴(yán)厲懲治的同時，充分保障采購人的經(jīng)濟利益?！叭顿r償”具體如何計算和適用？在美國《防制不實請求法》（又譯為《虛假索賠法》）作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，美國法院圍繞“三倍賠償”的具體適用，形成了諸多判例。

美國訴伯恩斯坦案確立“三倍賠償”計算規(guī)則

美國1863年通過的《防制不實請求法》規(guī)定，政府可向提出不實請求的供應(yīng)商處以2000美元的罰款，外加相當(dāng)于其因不實請求而遭受經(jīng)濟損失的兩倍賠償。美國訴伯恩斯坦案涉及2000美元的罰款金額應(yīng)該如何適用以及三倍賠償金額如何計算的問題。

本案源于1962年政府與莫德爾公司簽署的一份無線電套件采購合同，合同總額為210萬美元，每個套件都包含特定規(guī)格的電子管。莫德爾公司以32美元的單價向第三方聯(lián)合公司采購了這些電子管。最終發(fā)現(xiàn)，莫德爾公司給政府提供的無線電套裝中有397根電子管存在質(zhì)量問題。這些不合格的電子管是由聯(lián)合公司分3次（開具了發(fā)票）向莫德爾公司裝運發(fā)送，而供應(yīng)商莫德爾公司向政府發(fā)送了35張發(fā)票以要求政府付款，每張發(fā)票所對應(yīng)的無線電套裝貨物都含有存在質(zhì)量問題的電子管。

采購人發(fā)現(xiàn)這一欺詐問題后，與莫德爾公司和解，供應(yīng)商以每根電子管40.72美元的價格向政府支付了賠償，共計16165.84美元。隨后，政府起訴了聯(lián)合公司及其負(fù)責(zé)人，請求判令聯(lián)合公司承擔(dān)每張發(fā)票2000美元（共有35張發(fā)票）的賠償責(zé)任，并外加相當(dāng)于其因產(chǎn)品質(zhì)量瑕疵遭受經(jīng)濟損失的兩倍賠償。另外要求，397根電子管按照單價40.82美元計算賠償金額，共計16205.54美元，同時，在前期已賠償?shù)幕A(chǔ)上再賠付政府兩倍的經(jīng)濟損失。

地方法院初審支持了原告政府方提出的關(guān)于35張發(fā)票的賠償請求，但裁定在政府的賠償金翻倍之前，必須減去莫德爾公司在和解中已向政府支付的金額，即，每根電子管的重置成本40.82美元先減去莫德爾公司已支付的40.72美元，差額為0.1美元，再按照397根電子管計算出雙倍賠償金，即79.40美元。

該案經(jīng)二審維持原判后，政府仍不服判決上訴到最高法院。政府主張，一審、二審法院都是錯誤的，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，其損失應(yīng)將其原始損失金額乘以2，然后從加倍的金額中扣除已賠償付款來計算。在扣除任何賠償金之前，政府的賠償金應(yīng)先加倍，這種計算方法才符合立法初衷。

美國最高法院認(rèn)為，本案爭議的焦點在于《防制不實請求法》應(yīng)如何正確適用。一方面，對于莫德爾公司向政府提交的35張發(fā)票，應(yīng)按照每張發(fā)票2000美元的罰款金額進行懲處。聯(lián)合公司向莫德爾公司提供的3批、存在質(zhì)量瑕疵的電子管，導(dǎo)致莫德爾公司向政府提交了不合格產(chǎn)品，該3批貨物（共3張發(fā)票，每張發(fā)票按照2000美元進行賠償）由聯(lián)合公司自行承擔(dān)。另一方面，最高法院同意政府的上訴意見，認(rèn)為《防制不實請求法》規(guī)定，在實際損失之外另行支付雙倍賠償，在計算雙倍損害賠償時，應(yīng)先將政府的實際損害賠償加倍計算，然后再減去之前已收到的賠償金。這種計算方法可以完全補償政府因被欺詐而遭受的損失，并且這種計算方法鎖定了欺詐者的責(zé)任。

如果按照一審、二審法院的裁決，供應(yīng)商可以通過在案件判決之前的任何時間給付損害賠償金來避免執(zhí)行雙倍損害賠償?shù)囊?guī)定，這將使雙倍賠償?shù)囊?guī)定變得毫無意義。1976年，最高法院作出判決，要求下級法院重審并改判本案。伯恩斯坦案所確定的“三倍賠償”的計算規(guī)則很長時間內(nèi)指導(dǎo)著美國政府采購案件的審理。

美國訴安科公司案件改變了“三倍賠償”計算規(guī)則

在2013年安科抵押貸款公司案件中，美國聯(lián)邦法院對政府指控供應(yīng)商欺詐并要求“三倍賠償”的問題給出了新的判決意見，這一判例所確定的計算規(guī)則在一定程度上對伯恩斯坦案所確立的“三倍賠償”計算規(guī)則進行了修改。

本案被告安科公司自1992年開始從事抵押貸款經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)，以幫助客戶獲得住房抵押貸款。這些抵押貸款經(jīng)審批由聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部下屬的聯(lián)邦住房管理局提供貸款擔(dān)保，還有一些貸款由聯(lián)邦住房管理局直接背書。安科公司很快發(fā)展成為自營抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行，在提交審查獲得住房和城市發(fā)展部、聯(lián)邦住房管理局的貸款擔(dān)保后發(fā)放貸款。安科公司收入的主要來源是其在發(fā)放貸款時賺取的手續(xù)費、發(fā)起費和貸款利差，以及歸集抵押貸款打包出售給聯(lián)邦住房管理局或其他二級市場貸款機構(gòu)的差價收益。

2010年，政府根據(jù)《防制不實請求法》起訴了安科公司及其前總裁，指控安科公司在提供住房抵押貸款擔(dān)保申請審批材料時提供虛假信息。這些貸款獲批并由政府提供擔(dān)保的重要條件是貸款人要支付購房的首付款，按照聯(lián)邦住房管理局的規(guī)定，不允許房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、建筑商或賣家等參與房屋銷售并向買家提供首付款。然而，經(jīng)安科公司辦理貸款擔(dān)保審批的很多購房者違反了這一規(guī)定，且安科公司在明明知道這一規(guī)定的前提下參與其中。

根據(jù)法院查明的事實，安科公司有一名辦理貸款的員工布薩諾因自己購房結(jié)識了名為納爾遜的房屋建筑商，該建筑商一開始只開發(fā)銷售新房，在得知布薩諾到安科工作后便經(jīng)常給他介紹新房的潛在買家。后來，納爾遜開始購買和轉(zhuǎn)售那些停供按揭的二手房，并將這些房屋的潛在買家推薦給安科公司。

1996年，在出售一個名為肯德伍德湖開發(fā)項目的二手房屋時，納爾遜向布薩諾詳細詢問，那些缺乏足夠資金支付聯(lián)邦住房管理局貸款的購房者有什么辦法可以買房，布薩諾介紹了聯(lián)邦住房管理局的三項規(guī)則，其中包括允許買房人從親戚那里獲得贈予款項。此后，在1996年至1999年期間，肯德伍德湖開發(fā)項目房屋的買家多次聯(lián)系安科公司并獲得融資，這些買家還告訴布薩諾他們是從納爾遜那里獲得了首付款。此外，納爾遜和他的員工經(jīng)常打電話給安科公司，詢問聯(lián)邦住房管理局規(guī)定的3%首付款所需的確切金額，這也表明納爾遜正在為買家提供首付款資金。納爾遜的做法顯然違反了“不允許房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、建筑商或賣家等參與房屋銷售，并向買家提供首付款”的規(guī)定。

在明知是由房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司向購房者提供首付款的情況下，通過安科公司上報的貸款文件中都附有一封聲稱首付款來自購房者親屬的聲明，安科公司知道這些材料是虛假的。比如，據(jù)一對夫婦提交的所得稅申報表顯示，他們的凈收入不足以獲得貸款審批，在這種情況下，安科公司又接受了這對夫婦修改過的納稅申報表并幫助他們獲得了貸款。在案件審理過程中，納爾遜承認(rèn)其曾幫助20多名購房者編造虛假的首付款來源聲明材料，并明確指認(rèn)至少有13處房產(chǎn)是基于這些虛假材料獲得了貸款審批。最終，有一半的購房者違約還不上貸款，使聯(lián)邦住房管理局履行了貸款擔(dān)保責(zé)任并遭受了損失。

根據(jù)當(dāng)時的《防制不實請求法》，任何違反該法案的人，每次不實請求將被處以5500美元至1.1萬美元的民事罰款，加上政府因違法者而遭受的三倍經(jīng)濟損失。在本案中，地區(qū)法院認(rèn)定安科公司對11項不實請求負(fù)有責(zé)任，以每項不實請求5500美元計算處罰金額。另外，政府舉證了這11處房產(chǎn)給政府貸款所造成的損失總額為1082412.15美元，政府的三倍損失為3247237.45美元。另外，政府后來在其中的8處房產(chǎn)中，通過處置抵押物收回了541220美元，在損失賠償中予以扣除，認(rèn)定安科公司損害賠償總額為2706017.45美元，加上民事罰款，總額為2766517.45美元。另外，安科公司的布薩諾在本案審理時已經(jīng)過世，安科公司的前總裁曼森被認(rèn)定對3處房產(chǎn)中的虛假申報貸款材料負(fù)有個人責(zé)任，也被處相關(guān)損失的三倍賠償及民事罰款。

本案被上訴至聯(lián)邦第七巡回法院后，法院駁回了一審中原告的主張，認(rèn)為《防制不實請求法》規(guī)定的損害賠償應(yīng)根據(jù)凈損失額乘以3的方法計算。第七巡回法院認(rèn)為，一審法院選擇的將總損失額乘以3的方法沒有法律依據(jù)，而是對美國訴伯恩斯坦案的曲解。這意味著在安科公司案中，政府的損失額就是政府為擔(dān)保支付的金額減去抵押品的價值。按照第七巡回法院在2013年對本案的改判判決，安科公司應(yīng)承擔(dān)損失總額1082412.15美元減去政府已經(jīng)收回的損失金額541220美元，然后再乘以3進行計算賠償金額。按照這種算法，安科公司的賠償金額僅為1623576.45美元。對此判決，政府未再上訴。

這種“凈三倍”的計算規(guī)則，也得到了其他多個巡回法院的認(rèn)可，有法院甚至在判決中指出，《防制不實請求法》損害賠償條款的目的是保障政府和供應(yīng)商雙方的利益，從而駁回了政府廣泛損害賠償理論，裁定損害賠償?shù)倪m當(dāng)衡量標(biāo)準(zhǔn)是政府實際支付的金額減去政府收到或使用的商品或服務(wù)價值。

“三倍賠償”規(guī)則對我國懲處弄虛作假供應(yīng)商的啟示

在我國，被大家所熟知的是消費者權(quán)益保護領(lǐng)域的“退一賠三”制度?！吨腥A人民共和國消費者權(quán)益保護法》（以下簡稱《消費者權(quán)益保護法》）第五十五條第一款規(guī)定：“經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務(wù)的費用的三倍?！边@里賠償?shù)氖窍M金額，并非實際損失。另外，《中華人民共和國食品安全法》第一百四十八條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。”這里的三倍賠償是實際損失的三倍，但由于實際損失通常不會發(fā)生，故食品消費者一般是選擇要求賠償食品價格的十倍金額。

在政府采購領(lǐng)域，雖然政府是市場上的消費者，但對于政府采購是否適用消費者權(quán)益保護法律制度的問題，尚沒有明確規(guī)定。政府采購是不以轉(zhuǎn)售為目的的自用，在購買空調(diào)、汽車等通用產(chǎn)品時，因供應(yīng)商欺詐經(jīng)營而遇到產(chǎn)品責(zé)任的問題，也不排除采購人作為消費者享有“退一賠三”的可能。但通常而言，《消費者權(quán)益保護法》是將消費者作為弱勢群體加以保護，更多適用于個人。如果采購人希望獲得更多的保護，可以在采購文件中對弄虛作假的供應(yīng)商約定嚴(yán)厲的懲罰性賠償措施。

美國《防制不實請求法》的實踐表明，在有成文法的情況下，采購人遇到實際糾紛仍面臨法律適用爭議，且法律本身也會隨著時代發(fā)展而發(fā)生變化。目前《防制不實請求法》對于民事罰款金額的規(guī)定，已經(jīng)再次修訂，對于2015年11月2日或之后發(fā)生的每一次不實請求違法行為，供應(yīng)商需在不低于10957美元、不超過21916美元的區(qū)間進行處罰，另外再賠償政府損失的三倍金額。實踐表明，法律條文不可能涵蓋所有實務(wù)操作。

當(dāng)前，我國政府采購領(lǐng)域正在積極開展全過程績效管理的制度改革，特別是在政府采購履約驗收的監(jiān)管方面。為提高政府資金使用績效，要嚴(yán)格對政府采購供應(yīng)商的履約行為進行審核把關(guān)。對于一些計量定價的工程項目，采購人因擔(dān)心供應(yīng)商虛報工程量而不得不委托造價審核或?qū)徲?，然后再進行結(jié)算，雙方因此陷入僵局而遲遲不能結(jié)算的情況時有發(fā)生，這種扯皮的情況已經(jīng)嚴(yán)重影響了政府采購項目推進的效率。

在美國政府采購中，對供應(yīng)商騙取資金一律處以三倍賠償?shù)姆蓪嵺`，為我國嚴(yán)厲懲處供應(yīng)商騙取采購資金的行為提供了借鑒。一旦有證據(jù)表明供應(yīng)商有不實請求，就可對供應(yīng)商加倍處以損害賠償，以達到震懾的目的。在我國政府采購法尚未對此作出明確規(guī)定的情況下，采購人和供應(yīng)商也可以此為鑒，充分認(rèn)識到誠信履行政府采購合同的重要性，為政府采購市場的健康運行貢獻力量。

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