合作創(chuàng)新采購難點(diǎn)解析與突破路徑探尋

合作創(chuàng)新采購難點(diǎn)解析與突破路徑探尋

■ 王振成 岳妍

去年4月24日，財政部發(fā)布《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了合作創(chuàng)新采購的性質(zhì)、程序等規(guī)范性要求。這一舉措是順應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速的形勢，落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，把握重大發(fā)展機(jī)遇，以科技創(chuàng)新賦能新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。一年來，高校采購管理者把貫徹落實(shí)好《辦法》，作為重大的實(shí)踐課題來思考和操作。

準(zhǔn)確理解和把握兩個關(guān)鍵詞

創(chuàng)新是從無到有的創(chuàng)造過程，具有風(fēng)險大、競爭弱、周期長等顯著特征。做好合作創(chuàng)新采購，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確理解相關(guān)名詞概念、科學(xué)把握其基本內(nèi)涵、熟練掌握其適用情形。《辦法》第二條指出，“合作創(chuàng)新采購是指采購人邀請供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險，并按研發(fā)合同約定的數(shù)量或者金額購買研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品的采購方式”，同時明確規(guī)定，“創(chuàng)新產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)具有實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新，包含新的技術(shù)原理、技術(shù)思想或者技術(shù)方法。對現(xiàn)有產(chǎn)品的改型以及對既有技術(shù)成果的驗(yàn)證、測試和使用等沒有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新的，不屬于本辦法規(guī)定的創(chuàng)新產(chǎn)品范圍”。因此，必須牢牢把握“創(chuàng)新”與“合作”這兩個關(guān)鍵詞。

一方面，合作創(chuàng)新采購的核心要義是“創(chuàng)新”。這是針對目前市場上尚無、需要研發(fā)的創(chuàng)新產(chǎn)品的特殊采購方式?！掇k法》特別強(qiáng)調(diào)，只有具有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)品，才可以采用合作創(chuàng)新采購方式。在實(shí)際操作中，實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新的認(rèn)定至關(guān)重要。項(xiàng)目單位應(yīng)先充分進(jìn)行市場調(diào)研，確定產(chǎn)品屬于市場沒有、需要研發(fā)的情形，之后一般可通過組織專家評審或論證等方式，確認(rèn)采購項(xiàng)目是否具有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新。

另一方面，合作創(chuàng)新采購的技術(shù)手段是“合作”。這是一種全新的采購方式，能有效整合供需雙方的創(chuàng)新資源，發(fā)揮各自技術(shù)優(yōu)勢，避免供應(yīng)商獨(dú)自奮戰(zhàn)?！掇k法》提出的“補(bǔ)償+首購+推廣”模式，在各研發(fā)階段給予供應(yīng)商一定成本補(bǔ)償，降低其研發(fā)和市場風(fēng)險。需求方不僅能全程參與研發(fā)過程，還能直接推動創(chuàng)新產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，穩(wěn)定預(yù)期、增強(qiáng)信心、激發(fā)活力，充分調(diào)動各類研發(fā)主體參與科技創(chuàng)新的積極性。

厘清并解決四個重點(diǎn)難點(diǎn)問題

合作創(chuàng)新采購作為全新的采購方式，在解決以往創(chuàng)新產(chǎn)品采購問題的同時，也給采購管理及參與者帶來了新挑戰(zhàn)。開展合作創(chuàng)新采購，需要厘清并解決好以下四個重點(diǎn)難點(diǎn)問題：

夯實(shí)基礎(chǔ)，科學(xué)確定采購需求。《辦法》明確指出，創(chuàng)新針對的是市場沒有的產(chǎn)品，是從無到有的創(chuàng)造過程。將尚處于想法階段、不太清晰的需求描述清楚并非易事。《辦法》第三條規(guī)定了合作創(chuàng)新采購的適用情形，為需求制定提供了依據(jù)，第二章則專門對合作創(chuàng)新采購需求管理進(jìn)行規(guī)定，提出一套具有可操作性的需求形成機(jī)制。

《辦法》第七條對合作創(chuàng)新采購需求調(diào)查提出明確要求，采購人開展采購前應(yīng)進(jìn)行市場調(diào)研和專家論證，科學(xué)設(shè)定最低研發(fā)目標(biāo)、最高研發(fā)費(fèi)用和研發(fā)期限。第八條至第十一條分別從競爭方式、資格條件、政府采購政策落實(shí)以及知識產(chǎn)權(quán)管理等方面作出規(guī)定。第十二條要求采購人開展采購前制定采購方案，并對方案內(nèi)容、論證、內(nèi)部審查等提出詳細(xì)要求，至此初步形成采購需求，同時強(qiáng)化了內(nèi)控管理。

為使采購需求更科學(xué)、完整、規(guī)范，《辦法》第十七條、十八條和二十一條對創(chuàng)新概念交流、研發(fā)談判文件擬定以及談判內(nèi)容和要求等進(jìn)一步明確。合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目的需求形成過程復(fù)雜，但有章可循且不斷完善。在實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施中，如何通過廣泛深入的“頭腦風(fēng)暴”，充分借鑒各方智慧，提高需求質(zhì)量，是需要認(rèn)真思考的問題。

突出重點(diǎn)，建立健全競爭機(jī)制。競爭是采購的固有屬性，公平有效的競爭是采購活動的追求目標(biāo)。在合作創(chuàng)新采購中，建立健全公平有效的競爭機(jī)制至關(guān)重要?！掇k法》在資格審查、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判和首購評審等環(huán)節(jié)，對強(qiáng)化競爭、建立供應(yīng)商淘汰機(jī)制作出明確規(guī)定。

《辦法》第八條規(guī)定，除特定情況外，采購人應(yīng)通過公開競爭確定研發(fā)供應(yīng)商，公開競爭是合作創(chuàng)新采購的“默認(rèn)”方式。第十六條規(guī)定了特殊情況下可直接邀請供應(yīng)商的情形，對于供應(yīng)商數(shù)量不足的情況，也規(guī)定可繼續(xù)開展采購活動，平衡了采購活動的公開競爭要求與程序效率，降低了時間成本和圍標(biāo)風(fēng)險。

綜合《辦法》相關(guān)條款可知，研發(fā)競爭談判應(yīng)采用綜合評分法，且供應(yīng)商研發(fā)方案分值占總分值比重不得低于50%，可兩階段評審。第二十四條規(guī)定通過研發(fā)中期談判淘汰未完成相應(yīng)階段標(biāo)志性成果的供應(yīng)商，第二十六條對創(chuàng)新產(chǎn)品首購作出規(guī)定，從市場推廣角度選擇性價比最優(yōu)的產(chǎn)品。

抓住關(guān)鍵，做好創(chuàng)新概念交流。創(chuàng)新概念交流是合作創(chuàng)新采購特有的環(huán)節(jié)，在研發(fā)活動實(shí)施前，就創(chuàng)新產(chǎn)品的實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新以及研發(fā)方案涉及的新技術(shù)概念進(jìn)行交流論證，確認(rèn)其可行性，對合作創(chuàng)新采購至關(guān)重要。

《辦法》第三章規(guī)定，訂購程序包含創(chuàng)新概念交流等四個環(huán)節(jié)，第十七條明確，創(chuàng)新概念交流的形式是談判小組與所有通過資格審查的供應(yīng)商共同進(jìn)行，交流內(nèi)容涵蓋多個方面，并對交流方式和結(jié)果運(yùn)用等提出要求。第十八條規(guī)定研發(fā)談判文件依據(jù)創(chuàng)新概念交流結(jié)果制定，詳細(xì)列出了文件的14個主要內(nèi)容，這些內(nèi)容又對創(chuàng)新概念交流環(huán)節(jié)具有指導(dǎo)作用。其中，需要重點(diǎn)把握的內(nèi)容包括研發(fā)目標(biāo)、費(fèi)用等基本信息，成本補(bǔ)償與激勵費(fèi)用，評審相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，分階段研發(fā)要求以及驗(yàn)收方法和標(biāo)準(zhǔn)等。

關(guān)注安全，強(qiáng)化采購風(fēng)險管控。作為全新采購方式，《辦法》高度重視風(fēng)險防控，明確規(guī)定了一系列防范風(fēng)險的程序、要求和舉措。

《辦法》第二條嚴(yán)格界定創(chuàng)新產(chǎn)品，第三條規(guī)定采購方式適用范圍，第四條明確實(shí)施主體及相關(guān)授權(quán)批準(zhǔn)要求，第五條強(qiáng)調(diào)建立風(fēng)險分擔(dān)與激勵機(jī)制，第六條提出安全審查要求，第十一條對涉及特定利益的知識產(chǎn)權(quán)歸屬作出規(guī)定，第十三條、第十四條、第三十九條強(qiáng)調(diào)保密要求。

鑒于合作創(chuàng)新采購評審標(biāo)準(zhǔn)量化困難，為防止投機(jī)供應(yīng)商低價搶標(biāo)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，《辦法》在多個條款中對最低研發(fā)目標(biāo)、供應(yīng)商資格條件、研發(fā)方案評審等作出規(guī)定，還明確了平行研發(fā)、階段性評審、合同期限等要求，全方位管控采購風(fēng)險。

開展好合作創(chuàng)新采購的兩點(diǎn)建議

《辦法》全面規(guī)范合作創(chuàng)新采購，引入許多新概念、新程序和新要求，邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多。為更好地按照《辦法》開展合作創(chuàng)新采購，筆者提出以下兩點(diǎn)建議：

強(qiáng)化項(xiàng)目立項(xiàng)論證。制定合作創(chuàng)新項(xiàng)目課題指南，強(qiáng)化立項(xiàng)階段的可行性論證。充分考慮國家戰(zhàn)略需求與宏觀導(dǎo)向，全面評估合作創(chuàng)新過程中的潛在風(fēng)險，科學(xué)測算相關(guān)費(fèi)用，避免將非創(chuàng)新項(xiàng)目納入合作創(chuàng)新采購范疇，造成資源浪費(fèi)。

加強(qiáng)采購實(shí)務(wù)培訓(xùn)。進(jìn)一步加強(qiáng)對《辦法》的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與指導(dǎo)，結(jié)合具體項(xiàng)目實(shí)施開展有針對性的實(shí)務(wù)培訓(xùn)。同時，及時分享合作創(chuàng)新采購的成功經(jīng)驗(yàn)，幫助后續(xù)實(shí)施者少走彎路。

（作者單位：東北師范大學(xué)）

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