客觀評(píng)審因素量化常見(jiàn)錯(cuò)誤分析
客觀評(píng)審因素量化常見(jiàn)錯(cuò)誤分析
■ 林鎮(zhèn)洲
在政府采購(gòu)實(shí)踐中,客觀評(píng)審因素的量化可能存在各種錯(cuò)誤,根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十四條“采用綜合評(píng)分法的,評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)”的規(guī)定,筆者將常見(jiàn)的客觀評(píng)審因素量化錯(cuò)誤分為四類,分別為量化指標(biāo)缺失、量化分值缺失、量化指標(biāo)數(shù)量多于量化分值數(shù)量、量化分值數(shù)量多于量化指標(biāo)數(shù)量。筆者將結(jié)合典型案例,對(duì)這四類錯(cuò)誤分別進(jìn)行分析。
量化指標(biāo)缺失
案例1:某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目,評(píng)審因素“保修期”的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為“……保修期最長(zhǎng)的,得5分;次之的,得4分;依此類推,最低得0分……”
案例1通過(guò)對(duì)投標(biāo)人某項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行橫向比較并排序后,按排序先后賦予不同分值。目前我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)尚未對(duì)“量化指標(biāo)”這一概念做出明確的定義,根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(第7版)的解釋,“量化”為動(dòng)詞,其釋義為“可以用數(shù)量來(lái)衡量”。據(jù)此理解,“量化指標(biāo)”應(yīng)指那些能夠用數(shù)量來(lái)衡量的指標(biāo)。案例1的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是按照“保修期最長(zhǎng)”“次之”等橫向比較排序情況賦予分值,不屬于量化指標(biāo)。因此該評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)是缺失的,這種評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致得分無(wú)法客觀反映投標(biāo)文件對(duì)采購(gòu)需求的實(shí)質(zhì)響應(yīng)程度。這種評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)關(guān)鍵方面。一是擇優(yōu)功能失效:當(dāng)所有投標(biāo)人所投產(chǎn)品某項(xiàng)指標(biāo)均未能滿足采購(gòu)需求時(shí),通過(guò)橫向比較進(jìn)行評(píng)分,會(huì)讓其中相對(duì)較好但未達(dá)到采購(gòu)需求要求的投標(biāo)人獲得該評(píng)審因素最高等次的分值,出現(xiàn)將“相對(duì)最優(yōu)”等同于“絕對(duì)優(yōu)秀”的邏輯謬誤,不合理地增加其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),可能導(dǎo)致中標(biāo)產(chǎn)品缺陷率提升,降低采購(gòu)質(zhì)量。二是節(jié)支效果弱化:當(dāng)所有投標(biāo)人所投產(chǎn)品某項(xiàng)指標(biāo)均明顯超出采購(gòu)需求時(shí),通過(guò)橫向比較進(jìn)行評(píng)分,會(huì)讓其中相對(duì)較差但仍優(yōu)于采購(gòu)需求的投標(biāo)人只能獲得該評(píng)審因素最低等次的分值或不得分,不合理地增加其競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì),可能導(dǎo)致配置過(guò)剩但報(bào)價(jià)更高的產(chǎn)品中標(biāo),造成財(cái)政資金浪費(fèi)。
量化分值缺失
案例2:某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目,評(píng)審因素“保修期”的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為“……保修期24個(gè)月(不含)以上的,得3—6分;12個(gè)月(不含)—24個(gè)月(含),得1—2分;其他的不得分……”
根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》第三十四條的解釋,政府采購(gòu)中要求將評(píng)審因素量化的一個(gè)重要目的在于最大限度地限制評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員在評(píng)標(biāo)中的自由裁量權(quán)。從這個(gè)設(shè)計(jì)的初衷看,區(qū)間分仍存在優(yōu)化空間,當(dāng)每一個(gè)量化指標(biāo)僅對(duì)應(yīng)唯一的分值時(shí),才能真正達(dá)到對(duì)裁量權(quán)最大程度的限制。除前述釋義外,《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)需求管理辦法》在對(duì)評(píng)審因素的細(xì)化和量化要求中,對(duì)分值的設(shè)置作出進(jìn)一步規(guī)定。《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十五條規(guī)定:“評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化,且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購(gòu)需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購(gòu)需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的,評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間,并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值?!薄墩少?gòu)需求管理辦法》第二十一條規(guī)定:“參與評(píng)分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)需求中的量化指標(biāo),評(píng)分項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照量化指標(biāo)的等次,設(shè)置對(duì)應(yīng)的不同分值。”
案例2所采用的區(qū)間分評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)容易產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題:一是不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。在同一評(píng)分等次內(nèi),由于缺乏明確的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn),評(píng)標(biāo)委員會(huì)可能存在主觀隨意性打分,或直接橫向比較打分,或憑個(gè)人偏好打分,導(dǎo)致評(píng)分結(jié)果無(wú)法真實(shí)反映客觀優(yōu)劣,不符合政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則要求。二是為腐敗尋租提供空間。區(qū)間分賦予評(píng)委較大的自由裁量權(quán),使其能夠通過(guò)人為調(diào)整分?jǐn)?shù)不合理地拉大或縮小同一等次投標(biāo)人之間的差距,從而在招標(biāo)文件評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)操縱評(píng)標(biāo)結(jié)果,為利益輸送提供便利渠道。
量化指標(biāo)數(shù)量多于量化分值數(shù)量
案例3:某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目,采購(gòu)需求共50項(xiàng)技術(shù)條款,在“技術(shù)參數(shù)響應(yīng)情況”評(píng)審因素中,評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為“……所投產(chǎn)品全部技術(shù)條款滿足采購(gòu)需求的得40分,每負(fù)偏離一項(xiàng)扣4分,扣完為止……”
在某一評(píng)審因素總分值既定的約束條件下,采購(gòu)人為確保技術(shù)條款得到充分響應(yīng),傾向于賦予各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)過(guò)高分值權(quán)重。這種設(shè)計(jì)初衷是要減少投標(biāo)人的負(fù)偏離風(fēng)險(xiǎn),但客觀上導(dǎo)致了如案例3所示的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)量化指標(biāo)與量化分值設(shè)置嚴(yán)重失衡。在量化指標(biāo)設(shè)置方面,共有50項(xiàng)技術(shù)條款作為量化指標(biāo);在量化分值設(shè)置方面,量化分值數(shù)量?jī)H為10個(gè)(40÷4),存在40項(xiàng)(50-10)量化指標(biāo)未被賦予對(duì)應(yīng)分值。這種評(píng)分機(jī)制存在重大缺陷,表現(xiàn)為當(dāng)負(fù)偏離超過(guò)10項(xiàng)時(shí),得分均為0分,無(wú)法區(qū)分10項(xiàng)以上負(fù)偏離產(chǎn)品的質(zhì)量差異,導(dǎo)致技術(shù)部分的擇優(yōu)功能大部分喪失,當(dāng)多個(gè)投標(biāo)人負(fù)偏離超過(guò)10項(xiàng)時(shí),得分會(huì)趨同,使得價(jià)格因素權(quán)重會(huì)變相放大,可能誘發(fā)低價(jià)低質(zhì)中標(biāo),與優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的采購(gòu)理念相悖,影響資金使用效益。
量化分值數(shù)量多于量化指標(biāo)數(shù)量
案例4:某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目,采購(gòu)需求共30項(xiàng)技術(shù)條款,在“技術(shù)參數(shù)響應(yīng)情況”評(píng)審因素中,評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為“……對(duì)采購(gòu)需求所有技術(shù)條款響應(yīng)無(wú)負(fù)偏離的,得30分,有負(fù)偏離的,每項(xiàng)扣1分。有正偏離的,每項(xiàng)加1分,最多加10分。本評(píng)審項(xiàng)滿分40分……”
在招標(biāo)采購(gòu)實(shí)務(wù)中,對(duì)于正偏離、無(wú)偏離和負(fù)偏離一般理解如下:“正偏離”表示優(yōu)于招標(biāo)文件的要求;“無(wú)偏離”表示完全符合招標(biāo)文件的要求;“負(fù)偏離”表示未達(dá)到招標(biāo)文件的要求。在實(shí)踐中,往往還存在另一種理解:“正偏離”表示優(yōu)于招標(biāo)文件最低限度要求;“無(wú)偏離”表示恰好符合招標(biāo)文件最低限度要求;“負(fù)偏離”表示未達(dá)到招標(biāo)文件最低限度要求。筆者將分別基于這兩種理解對(duì)案例4的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。
根據(jù)《政府采購(gòu)需求管理辦法》第二十一條“參與評(píng)分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)需求中的量化指標(biāo),評(píng)分項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照量化指標(biāo)的等次,設(shè)置對(duì)應(yīng)的不同分值”的規(guī)定,結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可量化的指標(biāo)主要是能以參數(shù)表示的指標(biāo)要求。為便于下文舉例分析,根據(jù)技術(shù)參數(shù)的表現(xiàn)形式,筆者將其分為以下5種類型:定值型要求(如:長(zhǎng)度=100cm)、下限型要求(如:抗壓強(qiáng)度≥50MPa)、上限型要求(如:噪聲≤40分貝)、區(qū)間型要求(如:8.2≤pH值≤10.0)、包含型要求(如:范圍至少包含26—110mmHg)。
如果將“正偏離”定義為“優(yōu)于招標(biāo)文件要求”,基于政府采購(gòu)量化規(guī)則,一般情況下不存在正偏離的情形。以下限型要求為例,采購(gòu)需求的要求為“抗壓強(qiáng)度≥50MPa”,如投標(biāo)人響應(yīng)“抗壓強(qiáng)度為60MPa”并不是正偏離。正偏離表示所投產(chǎn)品指標(biāo)優(yōu)于招標(biāo)文件的指標(biāo)要求,招標(biāo)文件要求的抗壓強(qiáng)度為“抗壓強(qiáng)度≥50MPa”,即在50MPa至無(wú)窮大區(qū)間內(nèi)均屬于滿足采購(gòu)需求的無(wú)偏離范圍,因不存在比無(wú)窮大還要大的抗壓強(qiáng)度,因此不存在正偏離。即便將量化指標(biāo)的等次作更加細(xì)化的劃分,投標(biāo)人無(wú)論如何響應(yīng),也只是基于不同等次的無(wú)偏離或負(fù)偏離狀態(tài),不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是正偏離。如果將“正偏離”定義為“優(yōu)于招標(biāo)文件最低限度要求”,則可以存在正偏離這個(gè)量化指標(biāo),前提是招標(biāo)文件需要對(duì)每一項(xiàng)量化指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為三個(gè)等次,分別包括:正偏離、無(wú)偏離和負(fù)偏離。以下限型要求為例,三個(gè)等次分別為:正偏離:抗壓強(qiáng)度>50MPa;無(wú)偏離:抗壓強(qiáng)度=50MPa;負(fù)偏離:抗壓強(qiáng)度<50MPa。從當(dāng)前政府采購(gòu)實(shí)踐看,貨物類項(xiàng)目“技術(shù)參數(shù)響應(yīng)情況”這類評(píng)審因素一般都沒(méi)有將各量化指標(biāo)細(xì)化出三個(gè)等次,而是只作類似“抗壓強(qiáng)度≥50MPa”這樣的要求,這樣的要求相當(dāng)于只細(xì)化成兩個(gè)等次:無(wú)偏離(抗壓強(qiáng)度≥50MPa)和負(fù)偏離(抗壓強(qiáng)度<50MPa),缺乏“正偏離”這個(gè)等次。定值型要求、上限型要求、區(qū)間型要求及包含型要求也可按如上同理推導(dǎo)。
在這種情況下,如果評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置對(duì)“正偏離”加分,因不存在或沒(méi)有設(shè)置“正偏離”這個(gè)等次,將導(dǎo)致量化分值數(shù)量多于量化指標(biāo)數(shù)量,無(wú)法使量化指標(biāo)與量化分值一一對(duì)應(yīng)。那么,投標(biāo)人在編制投標(biāo)文件過(guò)程中判斷是否正偏離,以及評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)審過(guò)程中判斷是否正偏離均只是基于他們自身的腦補(bǔ)想象。正因?yàn)閷?duì)不存在或沒(méi)設(shè)置的正偏離進(jìn)行加分,導(dǎo)致投標(biāo)人虛增得分,最終導(dǎo)致其得分不能客觀反映產(chǎn)品本身是否實(shí)際符合采購(gòu)需求。
綜上所述,在對(duì)客觀評(píng)分進(jìn)行量化時(shí),應(yīng)當(dāng)在理解量化指標(biāo)的前提下,注意三個(gè)關(guān)鍵維度:一是確認(rèn)是否存在量化指標(biāo);二是確認(rèn)是否存在量化分值;三是確認(rèn)量化指標(biāo)與量化分值的數(shù)量是否一致,即每一個(gè)量化指標(biāo)都有與之對(duì)應(yīng)的量化分值,每一個(gè)量化分值都有與之對(duì)應(yīng)的量化指標(biāo)。通過(guò)這三個(gè)維度,確??陀^評(píng)分的設(shè)置符合要求。
(作者單位:采聯(lián)國(guó)際招標(biāo)采購(gòu)集團(tuán)有限公司)
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