一起采購(gòu)人未合理劃分采購(gòu)包引發(fā)的思考

【案例看臺(tái)】

一起采購(gòu)人未合理劃分采購(gòu)包引發(fā)的思考

■ 艾榮文 鐘志君 肖忠樺

案例回放

某市財(cái)政部門收到A公司投訴稱，該市某學(xué)校幼兒保教裝備采購(gòu)項(xiàng)目的資格條件設(shè)置違法，該項(xiàng)目預(yù)算金額300萬(wàn)元，包含3萬(wàn)元的圖書、繪本等幼兒讀物，招標(biāo)文件卻未將《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》設(shè)置為投標(biāo)人的資格條件，違反了《出版管理?xiàng)l例》的規(guī)定，請(qǐng)求財(cái)政部門判定采購(gòu)活動(dòng)違法，責(zé)令采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

財(cái)政部門介入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目招標(biāo)文件沒(méi)有載明投標(biāo)人應(yīng)具備出版物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)，9家投標(biāo)人均未取得該項(xiàng)許可資質(zhì)。采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)辯稱，該項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算為300萬(wàn)元，其中出版物僅有3萬(wàn)元，占總預(yù)算的1%，幾乎可以忽略不計(jì)，假設(shè)將《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》設(shè)置為投標(biāo)人的資格條件，將會(huì)限制未取得該項(xiàng)許可資質(zhì)的供應(yīng)商參加投標(biāo)，從而大大降低該項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性和公平性。況且，招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)提供該項(xiàng)3萬(wàn)元出版物的購(gòu)銷合同，供貨方應(yīng)具備《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》，以此保證出版物的合法性。

財(cái)政部門會(huì)商出版行政主管部門后認(rèn)為，投標(biāo)人向采購(gòu)人提供3萬(wàn)元的圖書、繪本屬于出版物零售行為，我國(guó)對(duì)出版物的零售實(shí)行行政許可制度。根據(jù)《出版管理?xiàng)l例》第三十五條第二款規(guī)定，單位和個(gè)體工商戶從事出版物零售業(yè)務(wù)的，須經(jīng)縣級(jí)人民政府出版行政主管部門審核許可，取得《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》。因此，未取得《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》的投標(biāo)人，不能從事圖書等出版物零售的商業(yè)活動(dòng)。

財(cái)政部門裁定，投訴事項(xiàng)成立。采購(gòu)人未嚴(yán)格履行采購(gòu)需求調(diào)查和審查的主體責(zé)任，代理機(jī)構(gòu)未依法編制招標(biāo)文件，導(dǎo)致招標(biāo)文件遺漏合同履行必需的出版物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)要求，違反國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定，評(píng)審專家未發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在違反國(guó)家關(guān)于出版物經(jīng)營(yíng)許可法規(guī)和政策的問(wèn)題，鑒于該項(xiàng)目尚未簽訂采購(gòu)合同，財(cái)政部門認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，給予采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和5名評(píng)審專家警告處分，責(zé)令采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

案例分析

——如何解決本案采購(gòu)項(xiàng)目中包含少量出版物采購(gòu)的問(wèn)題？據(jù)筆者了解，采購(gòu)人前期向財(cái)政部門申報(bào)該采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，就包含了297萬(wàn)元的保教設(shè)備和3萬(wàn)元的圖書、繪本，財(cái)政部門以一個(gè)預(yù)算資金文件的形式將300萬(wàn)的采購(gòu)預(yù)算下達(dá)給了采購(gòu)人，采購(gòu)人為了省事，將這些圖書、繪本打包一起采購(gòu)。采購(gòu)人也考慮到出版物經(jīng)營(yíng)許可的問(wèn)題，于是在招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)條款中作了相應(yīng)的規(guī)定，采購(gòu)人認(rèn)為，只要圖書的來(lái)源合法即可，其并未意識(shí)到在此次采購(gòu)活動(dòng)中投標(biāo)人應(yīng)具備出版物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)。

實(shí)踐中，取得《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》的保教裝備類供應(yīng)商確實(shí)不多。如何解決采購(gòu)項(xiàng)目中包含少量出版物采購(gòu)的問(wèn)題？《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱22號(hào)文）第十七條規(guī)定，采購(gòu)人要按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則，明確采購(gòu)包或者合同分包要求。22號(hào)文給予了采購(gòu)人劃分采購(gòu)包的權(quán)利，采購(gòu)人根據(jù)有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則，合理合法地劃分采購(gòu)包即可。

本案中，筆者認(rèn)為，采購(gòu)人可將3萬(wàn)元圖書單獨(dú)設(shè)為一個(gè)采購(gòu)包，其未達(dá)到分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)人按其采購(gòu)內(nèi)控制度自行采購(gòu)，剩下的297萬(wàn)元的幼兒保教裝備可設(shè)置為一個(gè)采購(gòu)包采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)。

——如何劃分采購(gòu)包才有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施呢？實(shí)踐中，出于有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的目的，筆者認(rèn)為，以下三種情形適宜劃分采購(gòu)包。一是項(xiàng)目采購(gòu)品種和數(shù)量巨大，履約時(shí)間緊任務(wù)急，一家供應(yīng)商承接難以滿足采購(gòu)需求的。比如某縣分散于20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的6萬(wàn)多名學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)餐配送項(xiàng)目，采購(gòu)人可以根據(jù)不同的配送區(qū)域合理劃分若干個(gè)采購(gòu)包，以此滿足采購(gòu)需求、實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)。

二是關(guān)于投標(biāo)人資格、資質(zhì)的國(guó)家強(qiáng)制性要求，采購(gòu)人可按照項(xiàng)目的不同屬性、專業(yè)技術(shù)類別，劃分不同的采購(gòu)包，使具有相應(yīng)資格、資質(zhì)的潛在供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。比如采購(gòu)預(yù)算為400萬(wàn)的某醫(yī)院手術(shù)室改造升級(jí)項(xiàng)目，其中包含設(shè)備貨物采購(gòu)200萬(wàn)元、裝修工程采購(gòu)200萬(wàn)元，承接設(shè)備貨物采購(gòu)的供應(yīng)商一般不具備建筑裝修裝飾工程專業(yè)承包資質(zhì)，采購(gòu)人可據(jù)此劃分為設(shè)備貨物和裝修工程兩個(gè)不同的采購(gòu)包。

三是對(duì)于整體不適宜專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，可以從中劃分出適宜面向中小企業(yè)采購(gòu)的采購(gòu)包，以便執(zhí)行政府采購(gòu)政策。比如某單位500萬(wàn)元的空調(diào)采購(gòu)項(xiàng)目，因?yàn)榭照{(diào)的制造商大部分為大型企業(yè)，所以其不適宜專門面向中小企業(yè)采購(gòu)。為落實(shí)政府采購(gòu)支持中小企業(yè)政策，采購(gòu)人可將該項(xiàng)目中的非主體、非關(guān)鍵的安裝服務(wù)單獨(dú)劃分為一個(gè)采購(gòu)包，由中標(biāo)人中標(biāo)后依法分包給中小企業(yè)。

需要注意的是，采購(gòu)人不能以劃分采購(gòu)包的名義，故意造成項(xiàng)目達(dá)不到分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)或者公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，化整為零規(guī)避政府采購(gòu)或公開(kāi)招標(biāo)，也不得通過(guò)劃分采購(gòu)包限制或者排斥潛在供應(yīng)商。

引申思考

有人提出，假設(shè)本案中出現(xiàn)所有投標(biāo)人都具備出版物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)，評(píng)審專家也發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件未將該資質(zhì)設(shè)置為資格條件，能否以遵守《出版管理?xiàng)l例》、依法評(píng)審為由繼續(xù)評(píng)審？

筆者認(rèn)為不能。政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定評(píng)審專家應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，其前提是招標(biāo)文件合法。若招標(biāo)文件已違法，評(píng)審專家的評(píng)標(biāo)行為就失去了法律支撐，評(píng)審專家不能自行調(diào)整或修改評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)審專家明知招標(biāo)文件違法，仍然繼續(xù)評(píng)審，屬于放大評(píng)審專家的自由裁量權(quán)、修改或細(xì)化招標(biāo)文件的評(píng)審因素的行為，違反《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》關(guān)于嚴(yán)肅政府采購(gòu)評(píng)審工作紀(jì)律的相關(guān)規(guī)定。

評(píng)審專家若在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)模糊、技術(shù)參數(shù)存在傾向性、重大歧義、與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突等情形，筆者認(rèn)為，正確的做法是按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十一條、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十五條和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》中關(guān)于妥善處理評(píng)審中特殊情形的規(guī)定，停止評(píng)標(biāo)工作，與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)溝通、說(shuō)明情況，并作書面記錄。經(jīng)采購(gòu)人確認(rèn)后，重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

意見(jiàn)建議

一是采購(gòu)人應(yīng)加強(qiáng)采購(gòu)需求管理。投標(biāo)人的資格、資質(zhì)屬于采購(gòu)需求的重要內(nèi)容，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求管理負(fù)有主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)需求管理作為政府采購(gòu)內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購(gòu)需求管理制度，建立審查工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求的形成和實(shí)現(xiàn)過(guò)程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。

二是采購(gòu)人劃分采購(gòu)包必須遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。每個(gè)采購(gòu)包都應(yīng)該明確具體的采購(gòu)需求、預(yù)算和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，以便供應(yīng)商能夠準(zhǔn)確理解和響應(yīng)，確保所有潛在供應(yīng)商都有平等的機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)該加強(qiáng)采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)督和管理，防止出現(xiàn)違法違規(guī)操作或損害公共利益的情況。

三是代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家要提升業(yè)務(wù)水平。代理機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員是政府采購(gòu)活動(dòng)的重要當(dāng)事人，其代理行為貫穿采購(gòu)活動(dòng)全過(guò)程，代理服務(wù)水平直接關(guān)系采購(gòu)活動(dòng)的質(zhì)效，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)政府采購(gòu)領(lǐng)域法律法規(guī)和政策的學(xué)習(xí)，不斷提升自身綜合服務(wù)水平。評(píng)審專家要持續(xù)擴(kuò)展評(píng)標(biāo)業(yè)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備，提升評(píng)標(biāo)實(shí)際操作技能，增強(qiáng)法規(guī)意識(shí)，提升職業(yè)操守，在評(píng)標(biāo)過(guò)程中保持專業(yè)性，進(jìn)一步提高評(píng)審工作的質(zhì)效。

法律鏈接

《出版管理?xiàng)l例》

第三十五條 單位從事出版物批發(fā)業(yè)務(wù)的，須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政主管部門審核許可，取得《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》。單位和個(gè)體工商戶從事出版物零售業(yè)務(wù)的，須經(jīng)縣級(jí)人民政府出版行政主管部門審核許可，取得《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》。

《出版物市場(chǎng)管理規(guī)定》

第七條 單位從事出版物批發(fā)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）已完成工商注冊(cè)登記，具有法人資格；（二）工商登記經(jīng)營(yíng)范圍含出版物批發(fā)業(yè)務(wù)；（三）有與出版物批發(fā)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的設(shè)備和固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所面積合計(jì)不少于50平方米；（四）具備健全的管理制度并具有符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的信息管理系統(tǒng)。本規(guī)定所稱經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，是指企業(yè)在工商行政主管部門注冊(cè)登記的住所。

第九條 單位、個(gè)人從事出版物零售業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）已完成工商注冊(cè)登記；（二）工商登記經(jīng)營(yíng)范圍含出版物零售業(yè)務(wù)；（三）有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

第十條 單位、個(gè)人申請(qǐng)從事出版物零售業(yè)務(wù)，須報(bào)所在地縣級(jí)人民政府出版行政主管部門審批。

《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》

第三十一條 投訴人對(duì)采購(gòu)文件提起的投訴事項(xiàng)，財(cái)政部門經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立。經(jīng)認(rèn)定成立的投訴事項(xiàng)不影響采購(gòu)結(jié)果的，繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；影響或者可能影響采購(gòu)結(jié)果的，財(cái)政部門按照下列情況處理……（二）已確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商但尚未簽訂政府采購(gòu)合同的，認(rèn)定中標(biāo)或者成交結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

《政府采購(gòu)需求管理辦法》

第十七條 采購(gòu)人要按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則，明確采購(gòu)包或者合同分包要求。采購(gòu)項(xiàng)目劃分采購(gòu)包的，要分別確定每個(gè)采購(gòu)包的采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍、評(píng)審規(guī)則和合同類型、合同文本、定價(jià)方式等相關(guān)合同訂立、管理安排。

第三十七條 在政府采購(gòu)項(xiàng)目投訴、舉報(bào)處理和監(jiān)督檢查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)采購(gòu)方式、評(píng)審規(guī)則、供應(yīng)商資格條件等存在歧視性、限制性、不符合政府采購(gòu)政策等問(wèn)題的，依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》

第二十五條 招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)政策，或者違反公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則。

有前款規(guī)定情形，影響潛在投標(biāo)人投標(biāo)或者資格預(yù)審結(jié)果的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)修改招標(biāo)文件或者資格預(yù)審文件后重新招標(biāo)。

第六十五條 評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)標(biāo)工作無(wú)法進(jìn)行，或者招標(biāo)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)停止評(píng)標(biāo)工作，與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)溝通并作書面記錄。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)修改招標(biāo)文件，重新組織采購(gòu)活動(dòng)。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》

第四十一條 評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢價(jià)小組成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審。采購(gòu)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢價(jià)小組應(yīng)當(dāng)停止評(píng)審并向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)說(shuō)明情況。

《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》

三、嚴(yán)肅政府采購(gòu)評(píng)審工作紀(jì)律：評(píng)審委員會(huì)成員和評(píng)審工作有關(guān)人員不得干預(yù)或者影響正常評(píng)審工作，不得明示或者暗示其傾向性、引導(dǎo)性意見(jiàn)，不得修改或細(xì)化采購(gòu)文件確定的評(píng)審程序、評(píng)審方法、評(píng)審因素和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，不得接受供應(yīng)商主動(dòng)提出的澄清和解釋，不得征詢采購(gòu)人代表的傾向性意見(jiàn)，不得協(xié)商評(píng)分，不得記錄、復(fù)制或帶走任何評(píng)審資料。

四、妥善處理評(píng)審中的特殊情形：評(píng)審委員會(huì)發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)審工作無(wú)法進(jìn)行，或者采購(gòu)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，要停止評(píng)審工作并向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書面說(shuō)明情況，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)修改采購(gòu)文件后重新組織采購(gòu)活動(dòng)；發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商提供虛假材料、串通等違法違規(guī)行為的，要及時(shí)向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)報(bào)告。

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